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歐洲相關論文(德國外交政策研究)
國立臺灣大學社會科學院政治學系
碩士論文
Department of Political Science
College of Social Sciences
National Taiwan University
Master Thesis
德國外交政策研究：1998-2009
Study on German Foreign Policy: 1998-2009
廖苡亘
Liao, Yi-Ken
指導教授：張亞中 博士
Advisor: Chang, Ya-Chung, Ph.D.
中華民國 100 年 1 月
January, 2011
中文摘要
自二次世界大戰以來，德國發展出以克制文化、多邊主義為特色的外交政策
方向，成功重獲國際社會認同，達到兩德統一的目標，總理柯爾為免統一後德國
再度造成各國疑慮，堅定向歐洲表達持續德國戰後路線的決心，使德國外交政策
透露出一脈相承的連續性。
1998 年 10 月 27 日施洛德領導社會民主黨在大選中獲勝，成功當選德國聯
邦總理，富有個人魅力與看法的施洛德讓德國外交政策出現了新風貌：德國開始
追求在國際的「大國地位」，尋求聯合國常任理事國席位、要求在歐盟中得到相
對應的影響力，與法俄聯合，共同拒絕美國出兵伊拉克的提案，德國外交政策的
連續性卻因而受到考驗。
2005 年基民盟領袖梅克爾為了執政，決定與社民黨合組大聯盟政府，雙方
簽約表示願將包含外交部長等八個內閣職位交給社民黨，使其外交路線不致偏離
施洛德時期模式，但是來自東歐，具有物理學家背景的梅克爾甫一上台，便在國
際舞台中展現其富有彈性的外交手腕，德國外交政策在兩任總理之間展現出令人
注目的新風貌。
現實主義者相信，統一之後德國應會遠離多邊主義、降低合作意願，甚至開
始追尋在歐洲的霸權地位，但是德國已深嵌入國際體制，並成為高度依賴國際貿
易的國家，這些因素對德國外交政策的影響亦不容忽視。從 1998 年到 2009 年，
在新的世紀之交，德國外交政策是否會偏離傳統路線，走向霸權？當今德國推動
外交政策背後的核心觀念是否仍和統一之初相同？影響德國外交政策的主要因
素又為何？本文希望藉由比較施洛德與梅克爾兩位總理執政時的外交政策軌
跡，對德國外交政策走向做出深入剖析，期能對德國統一後外交政策形成進一步
瞭解。
關鍵字：施洛德、梅克爾、德國外交
i
英文摘要
Abstract
Since the 1950s, self-limitation and multilateralism have played the central role
in Germany foreign policy. These characters helped Germany get back to the
international society and achieved the goal of reunification. The main architects of the
German reunification, Chancellor Helmut Kohl, understood the threaten that an
unified Germany might bring to its neighbor countries and insisted to show the
continuity of Germany foreign policy after the Second World War.
On 27 October 1998, the charisma leader of SPD, Gerhard Schröder, won the
election and formed SPD-Green coalition. Followed is the different style of
Germany’s foreign policy: Germany start to pursue its international status, try to
become an influential player in the world politics. Therefore, the continuity of
Germany’s foreign policy also faced the suspicious from all parties.
In 2005, Angela Merkel replaced Schröder, became the first female chancellor
in the Germany history and led the grand coalition which was composed of SPD,
CDU and CSU. Her East Germany origin and the physic background make her quite
differ from her predecessor. And her flexible diplomacy skills also impressed the
world. Germany’s foreign policy revealed variety between two chancellors. However,
traditional discussions of “German question” still haven’t got a clear answer. This
thesis trying to compare the foreign policy between chancellor Schröder and Merkel
through observe Germany’s diplomacy trajectory from 1998 to 2009. This thesis
expect to help people realize Germany’s foreign policy more comprehensively base
on such observation.
Keyword: Gerhard Schröder, Angela Merkel, German foreign policy, red-green
coalition, grand coalition
ii
iii
誌謝
在進行這篇論文的期間，我的人生經歷了許多轉折，常常都以為自己無法
完成，但很感謝張老師不間斷地鼓勵、兩位口試委員的殷殷指導，還有給我許多
支持的家人與朋友，讓我一路至今，終於有寫「誌謝」的機會。
回顧就讀研究所這些日子，很感謝學校提供大量的交換機會，讓我有機會
親自到德國走一趟，這段交換經驗不僅協助我奠定從事此研究的基本語言能力，
也讓我對本文研究主題──德國外交政策，持續懷抱相當的熱情。學校的自由開
放，給我很多追求各式各樣不同夢想的空間，亦師亦友的張老師，也總在我徬徨
時為我提供許多受用的分析與建議，持續為我們這群學生打氣加油，讓我們在學
校的日子總是順利開心。
寫作期間也謝謝很多朋友的關心與鼓勵：謝謝在我灰心喪氣時給我安慰的
人、謝謝看到相關書籍會買給我參考的人、謝謝那些鼓勵我繼續撐下去的人（特
別要謝謝總是盯著我要我乖乖寫作的那位），因為有你們的陪伴我才可以一直不
孤單地往前走。
最後，我要謝謝親愛的爸爸、媽媽與妹妹，謝謝你們總是相信我、支持我、
愛護我，我糊裡糊塗的個性可能讓你們緊張不少，但是我會繼續好好加油，努力
克服生命中的每一項挑戰，謝謝你們！
iii
iii
目次
中文摘要......................................................................................................................... i
英文摘要........................................................................................................................ii
誌謝.............................................................................................................................. iii
目次............................................................................................................................... iv
圖次..............................................................................................................................vii
表次..............................................................................................................................vii
第一章 導論.................................................................................................................. 1
第一節 研究動機與目的...................................................................................... 1
第二節 文獻回顧.................................................................................................. 3
第三節 研究方法與分析架構.............................................................................. 6
一、 外交決策過程與政治系統論.............................................................. 6
二、 分析層次.............................................................................................. 9
第四節 研究範圍與章節安排............................................................................ 12
一、 研究範圍............................................................................................ 12
二、 章節安排............................................................................................ 13
第二章 影響德國外交政策之基礎理論與角色選擇................................................ 17
第一節 現實主義................................................................................................ 17
第二節 自由主義................................................................................................ 19
第三節 社會建構主義........................................................................................ 22
第四節 德國角色選擇........................................................................................ 24
第三章 影響德國對外決策的外在情境.................................................................... 29
第一節 全球層次................................................................................................ 29
一、 全球新挑戰........................................................................................ 29
二、 全球新價值........................................................................................ 30
第二節 國際層次................................................................................................ 31
一、 體系結構變化與美德關係................................................................ 31
二、 歐洲統合與德法關係........................................................................ 32
第三節 國家層次................................................................................................ 33
一、 歷史記憶與責任................................................................................ 33
二、 意識形態............................................................................................ 35
三、 地緣政治............................................................................................ 37
四、 經濟能力............................................................................................ 38
五、 國內政治............................................................................................ 40
第四章 施洛德政府時期............................................................................................ 45
第一節 影響施洛德政府決策的外在情境........................................................ 45
iv
一、 全球層次：911 事件 ......................................................................... 45
二、 國際層次............................................................................................ 46
三、 國家層次............................................................................................ 48
第二節 施洛德政府的外交觀............................................................................ 54
一、 施洛德個人特質................................................................................ 54
二、 社會民主黨對外理念........................................................................ 55
第三節 施洛德政府與德國角色、目標及利益界定........................................ 57
一、 施洛德政府的角色界定.................................................................... 57
二、 施洛德政府的目標及利益界定........................................................ 58
第四節 施洛德政府的外交政策執行與困境.................................................... 61
一、 施洛德政府外交政策回顧................................................................ 61
二、 施洛德政府外交政策產出系統分析................................................ 63
三、 施洛德政府外交政策執行困境........................................................ 64
第五章 梅克爾政府時期............................................................................................ 71
第一節 影響梅克爾政府決策的外在環境........................................................ 71
一、 全球層次：........................................................................................ 71
二、 國際層次............................................................................................ 73
三、 國家層次............................................................................................ 75
第二節 梅克爾政府的外交觀............................................................................ 80
一、 梅克爾個人特質................................................................................ 80
二、 基督教民主聯盟對外理念................................................................ 83
第三節 梅克爾政府與德國角色、目標及利益界定........................................ 84
一、 梅克爾政府的角色界定.................................................................... 84
二、 梅克爾政府的目標及利益界定........................................................ 86
第四節 梅克爾政府的外交政策執行與困境.................................................... 91
一、 梅克爾政府外交政策回顧................................................................ 91
二、 梅克爾政府外交政策產出系統分析................................................ 92
三、 梅克爾政府外交政策執行困境........................................................ 93
第六章 施洛德與梅克爾政府比較............................................................................ 95
第一節 從現實主義看德國外交政策................................................................ 95
一、 「權力」與「利益」概念對德國外交政策的影響........................ 95
二、 「國際體系」與「權力平衡」概念對德國外交政策的影響........ 96
第二節 從自由主義看德國外交政策................................................................ 99
一、 「合作」與「多邊主義」概念對德國外交政策的影響................ 99
二、 「國際建制」對德國外交政策的影響.......................................... 100
三、 「自由國際主義」與「柔性權力」概念對德國外交政策的影響
.................................................................................................................... 101
第三節 從社會建構主義看德國外交政策...................................................... 102
v
一、 戰後國家互動建構之德國認同...................................................... 103
二、 建構新的國際互動模式.................................................................. 104
第四節 德國角色演變...................................................................................... 105
一、 德國統一後的情勢發展.................................................................. 106
二、 施洛德政府時期的角色轉換.......................................................... 107
三、 梅克爾政府時期的角色轉換.......................................................... 109
四、 小結.................................................................................................. 110
第七章 結論.............................................................................................................. 113
參考文獻.................................................................................................................... 115
一、 外文資料 ................................................................................................... 115
二、 中文資料 ................................................................................................... 120
三、 網路資料 ................................................................................................... 122
附錄：........................................................................................................................ 123
附錄一、1950 年代以來德國經濟發展趨勢................................................... 123
附錄二、1998~2009 德國外交大事紀 ............................................................ 124
vi
圖次
圖
圖
圖
圖
圖
圖
1、政治系統論略圖 ................................................................................................ 7
2、國家政治系統與國際政治 ................................................................................ 9
3、本文分析架構 .................................................................................................. 11
4、德國實質國內生產毛額成長率 ...................................................................... 52
5、多數德國民眾不認同美國對伊拉克發動先制攻擊 ...................................... 63
6、德國失業人數統計（單位：千人） .............................................................. 79
表次
表 1、1985-2004 年間德國年度國防支出佔國內生產毛額比率............................ 68
vii
viii
第一章 導論
第一節 研究動機與目的
二次世界戰後的德國外交政策，目標與路線非常明確，追求國家地位正常
化、促進經濟復甦、維持區域和平，安定與繁榮成為重要目標。為達上述目標，
德國以明確的多邊主義路線，向西將自己嵌入北大西洋公約組織，大力推動歐盟
統合，把德國國家角色壓低，以區域穩定繁榮為號召，順利重返國際舞台，成為
歐洲統合不可或缺的重要成員。
1989 年柏林圍牆倒塌，其後不到一年，德國走向統一，重新取回完整主權，
以八千萬人口及強健的經濟實力重回大國行列，隨著冷戰結束，德國的角色也從
東西方的衝突最前線，轉變成歐洲的中心橋樑。統一後的德國無疑是國際舞台上
重要的主角，其是否會繼續擔任西方世界可信任的伙伴，將對歐洲各國的安全合
作關係產生莫大影響，德國政策的可預測性、持續性成為國際社會的關注焦點。
自冷戰以來，德國靠推動歐洲統合與歐洲盟邦達成和解，1952 年利用歐洲
煤鋼共同體（European Coal and Steel Community, ECSC）化解德法百年相爭恩怨
後，德國便將歐洲政治領導者的位置讓與法國，藉此換取經濟和平發展的契機，
德法兩國密切合作成為推動歐洲統合發電機 雖然 1986 年推動，《歐洲單一法案》
（Single European Act, SEA），試圖消除各會員國間的貿易障礙、創造單一經濟
區域時，西德已成為歐洲統合資深會員，在領導歐洲事務上的意願相對提升，但
仍堅持與法國共享領導地位，1甚至甘心讓法國居於領導地位。
德國統一為歐洲鄰國造成安全上的壓力與顧忌，為了解除各方疑慮，法國總
1
1983 年，德國聯邦總理柯爾（Helmut Kohl）與外交部長根舍（Hans-Dietrich Genscher）與義大
利政府共同推動停擺已久的歐洲整合，促成十個會員國在司圖加特發表聲明，表示願將歐洲經
濟共同體推回正軌，創造會員國間的單一市場，因而催生《歐洲單一法案》簽署。參見 Simon
Green, Dan Hough, Alister Miskimmon, Graham Timmins, The Politics of the New Germany (NY:
Routledge, 2008), pp.145.
1
統密特朗（François Mitterrand）與德國聯邦總理柯爾（Helmut Kohl）共同提出
《馬斯垂克條約》（Maastricht Treaty），推動成立歐洲共同貨幣聯盟，藉此表明德
國在統一後持續參與歐洲統合的決心，彰顯德國不但沒有降低與歐洲聯繫的打
算，反而願意在經濟上與歐洲國家採用同一貨幣、共同安全與外交政策、同時在
司法及內政領域上進行合作，維持與歐洲國家的聯繫。透過《馬斯垂克條約》，
柯爾帶領德國許下承諾，將與歐洲盟邦走向更密切的合作關係，證明統一後的德
國不會因為相對力量增加，開始單方地追求國家利益。柯爾告訴歐洲社會，德國
統一與歐洲統合，是一體兩面的問題，德國外交政策將維持其戰後以來的作風，
不會有所改變。
德國外交政策的持續性於 1998 年再度受到考驗，1998 年 10 月 27 日施洛德
（Gerhard Fritz Kurt Schröder）領導社會民主黨（Sozialdemokratische Partei
Deutschlands, SPD，中文簡稱「社民黨」）在大選中獲勝，成功當選德國聯邦總
理 讓執政 16 年的基督教民主聯盟，（Deutschlands Christlich-Demokratische Union,
CDU，中文簡稱「基民盟」）總理柯爾下台。
富有個人魅力與看法的施洛德讓德國外交政策出現了新風貌：德國開始追求
在國際的「大國地位」，尋求聯合國常任理事國席位、要求在歐盟中得到相對應
的影響力，與法俄聯合，共同拒絕美國出兵伊拉克的提案。2005 年基民盟領袖
梅克爾（Angela Dorothea Merkel）為了執政，決定與社民黨合組大聯盟政府，雙
方簽約表示願將包含外交部長等八個內閣職位交給社民黨，使其外交路線不致偏
離施洛德時期模式，但是來自東歐，具有物理學家背景的梅克爾甫一上台，便在
國際舞台中展現其富有彈性的外交手腕，德國外交政策在兩任總理之間展現出令
人注目的新風貌。
現實主義者或許認為，統一之後德國應會遠離多邊主義、減少合作態度，甚
至開始追尋在歐洲的霸權地位，但是德國已深嵌入國際體制，並成為高度依賴國
際貿易的國家，這些因素對德國外交政策的影響也不容小覷。從 1998 年到 2009
年，在新的世紀之交，德國外交政策是否會偏離傳統路線，走向霸權？當今德國
2
推動外交政策背後的核心觀念是否仍和統一之初相同？影響德國外交政策的主
要因素又為何？本文希望藉由比較施洛德與梅克爾兩位總理執政時的外交政策
軌跡，對德國外交政策走向做出深入剖析，期能對德國統一後外交政策形成進一
步瞭解。
第二節 文獻回顧
從 1797 年起，「德國問題」（German Question）一直是學界對德國本質進行
檢討與反省的主題；二次世界戰後，「德國問題」的內容轉而變成「如何使分裂
德國恢復統一」；德國統一後，此問題則進一步轉為「在 1990 年後，統一且政治
獨立的德國應在世界秩序上扮演何種角色？」 2雖然本文關注焦點為 1998 年到。
2009 年間的德國外交政策，但對此時期的討論多附屬於德國統一後外交政策的
討論標題下，所以在觀察施洛德與梅克爾兩任政府轉變時，吾人將一併審視德國
統一後的外交政策，以便觀察較完整的德國外交政策風貌。
閱讀相關文獻，各家針對統一後德國的外交政策走向討論豐富，在中文方
面，大陸學者連玉如在專書《「新德國問題」探索》中表示，從歷史角度來看，
德國向來就是個「遲到的民族國家」，不斷追求與其他國家相同的平等地位，自
1949 年後更是如此，1989 年以前主權獨立與國家統一是其目標，1989 年後，隨
著國家在政治制度上皈依西方價值、在外交策略上傾向西方追求一體化，德國的
政策逐漸走向歐洲化，德國市民社會發展還有對國際多邊主義日漸形成的共識，
都將成為德國外交政策連續性的保證。另一方面，德國也是一「超前的民族國
家」，其外交政策不再單純奉行現實主義的「權力國家」原則，而採具「非軍事
強權」內涵的貿易國家政策，關於此點最明確的發展始於 2001 年 911 事件，德
國 決 定 承 擔 未 來 對 世 界 責 任 所 提 出 的 「 國 際 秩 序 政 策 」 Internationale（
2
1797 年，德國思想家 Johann Wolfgang von Göthe 以及 Friedlich Schiller 首先提出「德國問題」，
討論德國究竟是什麼。詳見 Simon Green 等著，The Politics of the New Germany (NY :
Routledge, 2008), P.7.
3
Ordnungspolitik），為推展國際秩序文明化努力。3
在西文討論中，大部分的學者皆反對利用新現實主義解釋德國外交政策論內
涵，認為德國外交政策受到規範性原則指導，而非物質利益。針對德國的力量轉
變與國家目標的討論中，雖然有人將德國描述為「嵌在歐洲的霸權」（embedded
hegemony） 4認為德國透過將歐洲德國化，對歐洲事務取得更多的掌控；但多數，
人仍對德國感到放心，認為德國追求權力的舉措不至於成為威脅：有人認為德國
是「被馴服的強權」（tamed power） 5也有人認為德國是注重多邊主義的霸權，
（multilateralism hegemony） 6或是肩負全球責任的強權（great power with global，
responsibility） 7相信即便國家力量提升，德國仍會記取歷史教訓，持續尊重、，
守護國際社會秩序。
對於德國外交政策連續性的討論，林克（Werner Link）從外部制約機制出發，
認為北大西洋公約組織與歐盟的制約作用，將使德國在軍事、經濟上受到限制，
若想追求國家利益，德國只能在國際組織中透過多邊主義方式進行。8另一方面，
布爾馬等人（Simon Bulmer）則認為德國國內機制也在某種程度上大幅限制德國
外交政策變動：德國政府分工機制在水平上削弱總理對德國外交政策單方面主導
能力，德國各邦的獨立地位也在垂直面上牽制聯邦政府的決策。9
若將時間範圍聚焦至 1998 年施洛德執政起，大陸學者李樂曾認為，施洛德
新一代政治家上台，意味德國放下歷史包袱的開始，德國尊重西方價值如民主、
3
4
5
6
7
8
9
連玉如，《「新德國問題」探索》，(北京：北京大學出版社，2003)，頁 503-513。
Beverly Crawford, Power and German foreign policy: embedded hegemony in Europe (New York:
Palgrave Macmillan, 2007).
Peter J. Katzenstein ed., Tamed power: Germany in Europe, (NY: Cornell University, 1997).
Adrian Hyde-Price, Germany and European Order: Enlarging NATO and the EU (Manchester:
Mancheater University Press), pp. 261.
Wolf-Dieter Eberwein and Karl Kaiser, ‘Academic Research and Foreign Policy Making’, in
Eberwein and Kaiser ed., Germany’s New Foreign Policy: Decision-Making in an Interdependent
World (Basingstoke:Palgrave Press, 2001), pp.6.
Werer Link, ‘Der internationale Wandel und die Europapolitik des vereinten Deutschland’, in
Schneider et al. (eds.), Eine neue deutsche Europapolitik? (Bonn: Europa Union Verlag),
pp.156-157.
Simon Bulmer, Charlie Jeffery and William E. Paterson, Germany’s European Diplomacy: Shaping
the Regional Milieu (Manchester University Press, 2000), pp.92-95.
4
自由、人權，但大國意識將逐漸抬頭，不再迴避正常國家應面對的責任。10學者
米契爾（R. Judson Mitchell）則表示，施洛德及其外長都是外交領域的新手，施
洛德上台的首要任務也在挽救德國衰退的經濟情勢，所以在外交政策考量上顯得
較為粗糙。11這段期間針對施洛德外交政策的研究，多數著眼於德國在伊拉克戰
爭中的決策意涵與影響，德美關係轉變宣告德國大西洋政策轉向，認為德國對於
自身的歐洲大國地位更有自覺，在外交政策上更堅決、具有自我主張，但也有學
者認為德國此舉已大大偏離傳統精神，德國不但失去自冷戰以來的共同價值伙
伴，德國刻意忽視聯合國決議將讓德國走向另一種形式的單邊主義。12
對於梅克爾外交政策之討論，大陸學者劉立群對 2007 年德國外交政策做出
完整回顧，認為德國的外交政策在梅克爾帶領下走向靈活務實，會成為推動歐盟
全方位統合的主要動力，但是梅克爾的「價值觀外交」——尊重人權、民主價值，
將為其帶來某種程度的限制。13西方學者穆勒（Bernhard Müller-Härlin）則從梅
克爾個人特色，以及國內外環境討論其外交政策為何能獲得國際肯定。14大體而
言，與梅克爾政府相關的外交觀察多停留在時事討論，有關梅克爾政府與德國傳
統外交脈絡間仍尚待觀察。
回顧自 1998 年到 2009 年間對施洛德與梅克爾政府研究之文獻，雖可經由豐
富的資料知悉德國政府在各時期的政策，卻無法對這段期間以來的外交政策軌跡
產生全面認識，也未有學者針對兩任政府進行觀察比較，對於德國政策連續性、
德國政府如何看待權力、定義自我在國際角色之討論亦隨著時序遞進減少，到梅
克爾政府時，相關文章轉以時事分析為主。所以，本文希望建立一針對外交政策
10
11
12
13
14
王樂曾，「德國紅綠聯盟政府外交政次初探」 《德國研究》，，第 4 期，第 14 卷，(1999 年)，
頁 1-7。
R. Judson Mitchell, “Germany Foreign Policy after Kohl”, Mediterranean Quarterly, (Spring 1999),
pp.81-96.
Christian Hacke, “The Foreign Policy of the Schroeder/Fischer Administration in Historical
perspective”, American Foreign Policy Interests (National Committee on American Foreign Policy,
2005), pp.289-294.
劉立群，「德國外交的得與失——盤點 2007 年」，《德國研究》，第一期，第 23 卷，(2008
年)，頁 4-11。
Bernhard Mueller-Haerlin, “Angela Merkel’s Foreign Policy”, Contemporary Review, (Spring 2007),
Vol. 289, No. 1684, pp.1-10.
5
產出內涵的分析架構，藉此評析兩任德國領導人的外交路線，將這段期間的德國
外交表現共同納入傳統對「德國問題」的討論，瞭解德國外交政策在這段期間的
變與不變，並探索影響德國外交政策變動的關鍵因素。
第三節 研究方法與分析架構
本文在研究方法上採取質化分析法與文獻分析法，利用現有學術論著、報章
雜誌、官方聲明對德國外交政策演變進行觀察分析。在分析架構上則採用大衛․
伊斯頓（David Easton）在政治學領域中所提出的「政治系統論」（The Political
System）之政策產生模型作為外交政策產出概念的分析架構，並搭配國際關係之
分析層次（Level of Analysis）概念，逐一討論各層次對德國外交政策之影響。
一、外交決策過程與政治系統論
外交政策是國家在追求本身利益與目標時所形成的行動軌跡，而有能力又具
正當性可代表國家實踐國家意志、維護國家利益的行為者只有該國政府，所以外
交政策實際來自政府機關的決策產出。
依照政治系統論的看法，政治系統的形成來自兩環境因素：支持（Support）
與要求（Demand），因為有與政治相關事務需要處理，才需要政治系統的存在；
因為有來自系統外的支持，政治系統才有權限處理政治事務。支持與要求共同構
成政治系統的輸入（Inputs）。當某些事務具有相當重要性需要受到處理時，便會
從環境進入政治系統，政治系統因為處理能力有限，會藉由「轉換」（Conversion）
對外來需求進行過濾、縮減與結合，具體成為政策「輸出」（Outputs），也就是
政府的決定與行動，再從政治系統進入環境。但是，政治過程並不只是單純地歷
經輸入到輸出即可告終，因為政策實行帶來滿足後，還會出現新狀況、新需求，
這些新支持與新要求會經「回饋環」（Feedback Loop）重新回到輸入面，形成週
6
而復始的政治過程。15
圖 1、政治系統論略圖
來源：David Easton, A Framework for Political Analysis
( Englewood cliffs, N. J.: 1965), P.112.
將政治系統分析模型套用在外交政策產出過程中，外在環境輸入的選項，除
了國內民意，還需注意國家的周遭環境，即國際環境，舉凡國際間重大事件、強
權與弱國、國際潮流與規範等，都是一國政府在決定外交政策時需要納入考量的
要素，大衛․伊斯頓將國際體系的範疇區分為國際政治系統（political system）、
生態系統（ecological system）與社會系統（social system），其中生態系統指的是
國家的物質條件如地理位置、氣候等。所以外交政策可反映一國對其他國家行為
的預期、受物質環境的影響、以及對國際價值與規範的體認。16
外在環境的影響進入國家政治系統後，首先受到政府部門分析，經過各方
斟酌角力之後，成為政策產出。在此過程中，政府會先根據內部權力分布、職務
分配狀況決定決策者，決策者受到國家本身與個人的歷史、信仰、文化、意識形
態形成對世界的看法、並定義國家利益，依此決定國家追求的目標。但國家追求
利益與目標並非毫無上限，決策仍須考慮國家所具有的籌碼如國家資源、權力、
15
16
詳見任德厚，《政治學》，（台北：任德厚，民國 92 年），頁 134-136。
David Easton, A Framework for Political Analysis, ( N.J.: Prentice-Hall. 1965), pp.73-75.
7
經濟、科技發展程度，以及國內政黨勢力分布、社會輿論壓力，最後決定國家走
向，如何以有限資源滿足最大利益，是此階段主政者最重要課題。所以，外交政
策作為除了外顯為國家間採取的相互行動，其背後還代表了更高的價值目標──
為國家的理念服務，並在實際意義上涵括了手段和目的這兩層次。17
國家政府選擇的行動路線包含政府短期的手段以及長期的計劃，這些路線可
能是國家主動的行為，也可能是國家被動的反應。一般來說，國家的外交政策可
分為全盤性的外交規劃、行政性政策、以及危機決策，18全盤性外交規劃可以是
政府對外交政策的聲明以及直接的外交行為，屬於比較穩定、長期、可供觀察的
外交軌跡；行政性政策則是外交部門的一般例行性決策，受政府部門內部運作規
範管轄，不易對國際關係產生直接影響；危機決策則出現於突然受到外來威脅，
使對外關係面臨轉捩點、國家利益面臨重大損害、非採緊急措施不能應付該狀況
時，由於決策者對危機時的決策反應時間較平時短，能夠接收到的資訊也不盡完
整，面對危機時身心往往承受龐大壓力，導致決策結果帶來意料之外的影響，牽
動國際和平穩定。所以在外交政策分析研究中，主要討論的內容為政府全盤性外
交規劃，以及危機處理的研究。
外交政策是政府處理對外關係時形成的政策，外交政策產出後將與其他國家
進行互動，對國際關係發生影響，國際環境也將因而產生改變。國家外交政策推
行成功，將有助與他國產生良好互動關係，國家地位可能因此上升，使國際影響
力提升；反而言之，國家外交政策推行時與他國外交目標有所衝突，彼此產生摩
擦，可能對國家形成困境、新挑戰。不論政策成敗，國家的政策產出都會對國際
環境帶來改變，這些改變將成為反饋，重新輸入國家決策系統，對國家的外交政
策產生影響。
Frederick S. Person and J. Martin Rochester 著，胡祖慶譯，《國際關係》，（台北：五南，民
國 91 年），頁 81。
18William D. Coplin. Introduction to International Politics, (New Jersey: Prentice-Hall. 1980), pp.
134-137.
8
17
圖 2、國家政治系統與國際政治
來源：Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics
Today: A World View, 4th editon, (Boston: Little Brown, 1998), P.7.
二、分析層次
國際關係研究領域涵蓋範圍廣闊，除了傳統國家行為者，非國家行為者的重
要性也隨著全球化趨勢日漸增加，國際間互動交流的角色可以是國際組織、跨國
公司、利益團體、個人等，所以國際關係不只涉及「國家間關係」，也包含國家
與團體、國家與個人、不同國家之團體、不同國家之個人的互動，國際關係學者
為了對多樣且複雜的影響因素與行為者進行有系統的分類與探討，發展出「分析
層次」（Levels of Analysis）的整理框架。
國際關係有關「分析層次」 的探討，主要起於華茲（Kenneth Waltz ）的著
作《人、國家與戰爭》（Man, the State and War）。在該書中，華茲檢視歷來針對
「戰爭起源」的分析 並將成因歸類整理在三個層次之下 「個人層次」 first image，：（
或 individual level）「國家層次」、（second image 或 state level）與、「國際層次」
9
（third image 或 system level），以探討戰爭的發生與起源。19
雖然國際關係學者對於分析層次應該包含哪些「層次」常有不同看法，20本
文則採用格德斯坦（Joshua S. Goldstein）所提出的四個層次：個人（individual）、
國家與社會（domestic or state or societal）、國際（interstate or international or
systemic）、全球（global），因為在全球化的衝擊下，國際趨勢及規範，已非特定
幾個國家可以掌握決定，許多新挑戰都需全球攜手合作才有辦法處理。以下對此
四層次作一介紹。21
第一、個人層次：注重個人的觀念、選擇與行動對國際關係發展可能造成的
影響，舉凡市民、思想家、軍人、選民面對事件的態度都值得注意，但在個人層
次中，我們尤其關注決策者，因為領袖的決定往往會為歷史帶來深遠影響，沒有
鄧小平，恐怕就沒有現在的中國；如果不是甘迺迪（John F. Kennedy），古巴飛
彈危機又會如何落幕？領導者對現實解讀與認知、決策時的心理狀態、成長學習
歷程、處事風格等，都可能影響其選擇與行動。在討論個人層次時，如果決策者
為菁英團體，則毋須針對團體內每一個體單獨進行觀察，可直接針對該菁英團體
所呈現的整體特質進行瞭解即可。
第二、國家與社會層次：關心個人在國家內部形成的集合性影響，如利益團
體、政治組織、政府部門，重視國家內政層面的各種因素。不同組織在不同型態
的國家、社會中，能發揮的影響不盡相同，輿論在獨裁國家與民主國家，對政府
形成的壓力便有差別；在民主國家經逢選舉年時，也常產生不同以往的決策。在
此層次，我們注意國家政體形式、政府決策部門、政黨黨綱、官僚互動等負責決
策的政府面向，也注意社會在決策過程中形成的壓力，如種族衝突、民族主義、
19
20
21
Kenneth Waltz, Man, the State, and War: A Theoretical Analysis. Rev. ed. (Columbia, 2001)
J. David Singer, “The Level-of-Analysis Problem in International Relations,” World Politics, 14(1),
(1961), pp.77-92. 辛格提出「國家—國際」兩層次框架，將國際關係互動區分為由內而外的國
家層次，以及由外而內的國際層次。
Bruce Russett, Harvey Starr, and David Kinsella. World Politics: The Menu for Choice, 7th ed.
(Canada: Wadsworth, 2004), pp. 12-19. 此書提出六個層次：個別決策者的人格特質影響、決策
者社經角色、政府結構、社會特徵、國際關係、世界體系。
Joshua S. Goldstein, International Relation. 7th ed. (Longman: 2005), pp.17-19.
10
社會文化、公眾輿論、經濟與工業部門、軍工複合體等。
第三、國際層次：注意國際體系對政策造成的影響，所以特別關注國家間互
動，而不思考國家內部構成與領導者個別特質。國家在國際體系中的相對權力位
置與互動（如貿易關係、條約關係、在國際組織中的能力），都是此層次的觀察
重點，也是傳統國際關係研究的主題。
第四、全球層次：認為全球趨勢也會型塑國家表現與互動模式，科技變遷、
全球信仰、環境保護議題、全球威脅（如恐怖主義、宗教衝突、全球性金融危機），
都會對國際關係帶來影響，因為全球商業、科技社群互動而產生的全球性統合亦
將國家疆界削弱，讓全球社群、規範與信仰的功能日益提升。
由於本文重點在比較 1998 年到 2009 年間，施洛德政府與梅克爾政府的施政
差異，所以在文章架構安排上，將施洛德與梅克爾所領導之政黨、政府視為一體，
亦即將傳統分析層次中「國家」內所包含的政府、政黨這些會因為領導者改變的
因素抽出，併入「個人」因素之下進行討論。
對照前述政治系統論以及分析層次的概念，本文分析架構可以下圖表示：
圖 3、本文分析架構
來源：筆者自繪。
11
第四節 研究範圍與章節安排
一、研究範圍
本文研究時間範圍，起於 1998 年施洛德所領導之紅綠政府上台開始，迄於
2009 年 10 月梅克爾連任前。鎖定施洛德政府以後的德國外交政策轉化，主要是
因為施洛德政府的組成以所謂「68 年代」為主，這一代的外交政策領導者包含
施洛德以及外交部長費雪（Joschka Fischer）兩人，都未實際經歷過二次世界大
戰，也未曾親身體驗過德國在二次世界大戰中參與的暴行，施洛德上台，不僅意
味著德國統一以來首次政黨輪替，也象徵德國新舊世代交替，二次世界大戰的陰
影是否仍會籠罩德國外交政策，值得觀察。
另一方面，2005 年梅克爾政府上台，儘管梅克爾本身屬於基督教民主聯盟，
但為了執政不得不與施洛德領導之社民黨簽約共組大聯盟政府，將外交部長的職
位交給社民黨大將史坦邁爾（Frank-Walter Steinmeier），使施洛德政府的外交觀
點仍能對梅克爾政府產生影響。另一方面，梅克爾來自東歐的成長背景與生活經
歷，還有基民盟理念對德國外交政策的影響，兩任政府外交政策的異同，在社民
黨與基民盟、男性與女性領導風格、西德與東德各項因素的拉鋸下更顯得令人玩
味。無奈梅克爾執政仍為現在進行式，文章寫作若想與時事發展俱進，恐怕只能
進行當下的敘述性紀錄與分析，無法兼顧政策後續發酵影響，加上政府資訊釋出
有其時機問題，不一定是即時性的，所以寫作時不易達到分析上的全面與完整，
基於前述考量以及寫作時的資料蒐集問題，本文將文章內容涵蓋時間終點訂於
2009 年 10 月，主要觀察梅克爾第一任大聯盟政府的外交表現。
在空間範圍上，本文以德國歐洲政策與大西洋政策作為觀察重點，因為二次
世界大戰結束，西德以北大西洋公約組織還有歐洲統合作為兩大政策支柱，順利
將其成為德國重返國際舞台的基石，德國統一後，是否會維持對此二地區的相同
政策，將反映出德國國家目標的方向。除此之外，隨著德國在全球事務上的參與
12
日增，本文也關注德國在全球層面的國際事務參與，如聯合國、國際環保議題、
金融問題的討論。
外交政策涵蓋範圍甚廣，從德國在國際會議中的發言，到歐盟內部產品共同
規格的討論，皆屬外交事務，為了避免文章內容過於繁雜導致焦點模糊，本文將
依前述外交政策分類，將外交政策性質分為全盤性的外交規劃、行政性政策、及
危機決策，以討論德國政府長期的全盤外交規畫為主，討論方式則針對德國在歐
洲與鄰邦的互動、對歐盟擴大改革的意見、對北大西洋公約組織以及美國的態
度、在全球事務上的活動等實踐進行觀察，藉此探索德國外交政策走向，由於主
要目標在掌握德國外交政策的背後精神，所以對特定外交政策的細部實踐略去不
談。
二、章節安排
在章節安排上，本文的第一部分為導論，介紹研究動機及目的、相關文獻回
顧、研究架構安排，並簡單說明文章研究焦點，為了觀察德國外交政策自 1998
年到 2009 年間的運作軌跡，本文利用政治系統論作為政策產出的主要模型結
構，強調外在環境對政策的影響，也重視政策產出後的反饋功能，所以後冷戰時
期，德國聯邦總理柯爾的外交政策最終會藉由反饋作用進入政治系統，對施洛德
政府的外交政策產生影響，施洛德政府時期的外交政策，不論對德國外交政策帶
來優勢或造成困境，也會進入回饋圈中對梅克爾政府造成影響。另一方面，再利
用分析層次的概念，將外在環境區分為全球、國際、國家，將分析層次中的「個
人」概念視為總理、總理所屬政黨、總理領轄下的政府，將這些因為不同總理變
化的因素合併為「政治系統」進行討論。
第二章理論介紹，介紹國際關係中三大主流理論：現實主義、自由主義、社
會建構主義，以及利用此三理論對德國外交政策進行觀察應該注意的要點。同時
歸納整理學界看法，討論這三大理論對德國外交政策可能造成的影響，作為觀察
德國外交政策的基礎理論架構。此外，本章亦根據前述理論，以及郝思迪（Kal J.
13
Holsti）的的分析，討論德國在外交政策可能形成的國家角色與概念。
第三章介紹影響德國外交政策的外在情境，呼應政治系統論外在環境輸入的
觀念，整理外在環境對德國外交政策的影響，為求清楚明瞭，利用分析層次將外
在環境影響區分為全球層次、國際層次、以及國家層次。全球層次討論全球化時
代，逐漸在國際社會成形的全球價值，還有需要國際合作才能解決的議題如何影
響德國外交政策。國際層次則討論國際體系在冷戰結束後，美國成為全球霸權、
蘇聯崩解，單極體系浮現為德國帶來的衝擊，另一方面，隨著歐洲統合趨深趨廣，
歐盟漸漸成為國際體系中頗具影響力的新行為者，嵌於歐盟的德國一方面受歐盟
制約，另一方面也可藉團結的歐洲力量面對其他區域的挑戰，如何在歐盟基礎上
與他國互動亦值得關注。最後，國家內部根據歷史背景、地緣關係、二次戰後陰
影所形成的社會意識形態與文化，還有長期的經濟問題，不僅影響德國的外交目
標，也對德國外交手段形成抑制。
第四章、第五章分別討論施洛德領導的紅綠政府，以及梅克爾領導的大聯盟
政府之外交政策。這個部分首先討論政治系統如何轉化外部環境的刺激，決定資
源分配，最後成為政策輸出。由於需要對照兩任政府異同，兩任政府主要差異在
於不同領導者，所以將領導者所屬政黨、領導者轄下的內閣配置一併歸入「個人」
層次進行分析。討論首先針對領導者個人風格進行觀察，再檢驗其所屬政黨對領
導者政治方向形成的限制，之後審視領導者與其政黨組成政府對「德國」在國際
事務中的角色定位，瞭解其如何界定德國國家目標及利益。每一章節的最後部分
除分析比較各外在政治輸入對整體政治系統產出的影響，還特別討論政治系統中
的「回饋」作用，即各任政府外交政策產出及實踐過程形成的困境與挑戰，藉此
檢討及評估下任政府的可能動向。
第六章利用國際關係三大主流理論比較兩任政府異同，並在理論基礎上歸納
整理 1998 年到 2009 年德國外交政策主要方向。以權力還有國家利益導向為主的
現實主義，倡導國際合作、多邊主義的自由主義，重視國際社會文化影響的社會
建構主義，將在哪些面向對德國外交政策造成影響是本章研究重點。此外，本章
14
節亦關注德國對自身在國際社會中的角色定位是否有所改變做出分析，藉觀察其
認同演變，瞭解德國當前國家目標與任務。
第七章為結論與展望，基於對 1998 年到 2009 年間兩任政府外交政策的觀察
比較，描繪此時期的德國外交政策軌跡，歸納此階段中影響德國外交政策的關鍵
因素，推估德國政策未來發展選項。
15
16
第二章 影響德國外交政策之基礎理論與角色選擇
前章介紹本文結合政治系統論與層次分析概念作為分析架構，然外在因素
「輸入」政治架構中，尚須經過「轉化」的過程方能成為政策「產出」，透過國
際關係傳統三大理論：現實主義、自由主義、社會建構主義，我們可以清楚的審
視此一內在「轉化」過程，並在評估衡量此三大理論對德國外交政策的影響後，
探索德國當前「角色選擇」的輪廓。
第一節 現實主義
現實主義因為質疑一次世界大戰後的理想主義，22 在第二次世界大戰時萌
芽，23並於冷戰時期成長茁壯，成為今日國際關係主流。現實主義對人性的看法
悲觀，同時認為國際關係亦受人性的客觀法則支配：人是利己、自私的，人類會
尋求支配他人的力量，國家也是如此，會將維護國家利益視為要務，相信要維護
國家利益就需擁有權力，為了支配他人，也為了免於他人支配，國家將為生存追
求權力，在此過程中自然會與他國產生衝突及不信任，所以國家在本質上並無合
作可能，合作即便產生，也只是為了滿足當前短暫的利益，一旦利益受到滿足，
合作關係便會解除。
現實主義主要理論假設如下：
第一、國家是國際關係的主要行為者：現實主義採取國家中心主義
（state-centric），認為國際社會由獨立自主的主權國家組成，國際關係以討論國
家的互動交往為主，國家對外享有主權可以代表國內人民，對內享有治權可以執
22
23
E. H. Carr, The Twenty Years’ Crisis, 1919-1939: An Introduction to the Study of International
Relations (London: Macmillan Press, 1939). 卡爾認為理想主義只注意國際關係發展的「應然」
面，卻忽視其「實然」面，過於強調國際規範、道德在國際政治中的效用，卻忽視「權力」對
國際關係的實際影響。
Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 2nd ed. (New
York: Knopf: 1954). 摩根索在其著作中，提出現實主義六原則，強調國際政治本質即在維護
國家利益，國家有其該遵守之道德要求，不可與普遍的世俗道德原則混淆。
17
行決策，個人與國際組織雖會在國際社會行動，但對國際產生重大影響的行動，
還是得透過國家授權才有辦法進行，所以國家才是國際關係的主要行為者。
第二、國家是自利也是理性的：現實主義者不僅重視國家，也將國家擬人化，
將對人性的觀察，套用在國家的行為模式中，認為國家與人相同，都將追求自我
利益與權力作為行動準則；同時，國家也是一理性行為者，面對外在環境，國家
會做出審慎評估，斟酌本身具有的能力，還有各項政策實施後的可能成效，選擇
能滿足國家最大利益的政策——國家利益有兩面向，一是保護國家有形存在及不
受傷害，二在滿足對國家有利的各種基本需要，由於全球資源有限，各國為獲得
足夠資源必會產生衝突。
第三、國際社會無政府狀態（Anarchy）：由於群體間為了競爭資源幾乎不
可能合作，所以國際社會無法產生一個可以合法壟斷暴力、強制執行國際政策及
規範的中央政府，國際社會因而長期處於無政府狀態，國家只能依賴自身力量保
障自我利益，為達此目標，權力成為生存的必須基礎，其他國家權力的增加，就
是對本國的生存威脅，所以在無政府狀態中，國家將不斷追求權力擴張，國際社
會將因此呈現衝突狀態。
第四、權力平衡（Balance of Power）：權力平衡出現是為了維持國際社會中
各行為者的權力均等。24 在國際社會中，一國政府通常將國家安全等同國家利
益，對他國的軍事、經濟「力量」抱持懷疑不信任的態度，由於各國所擁有的權
力必不等量，為了避免受他國支配，較弱國家會形成同盟，使國家間力量處於對
稱均衡的狀態，以維持國際社會的穩定和平。
值得注意的是，70年代之後，國際社會的重大變化無法以傳統的現實主義觀
點來解釋。所以華茲（Kenneth Waltz）在1979年出版《國際政治理論》（Theory
of International Politics），在其中運用體系分析的方式解釋傳統現實主義的權力、
國家利益概念，成為結構現實主義的濫觴。華茲認為國際關係的本質是恆久不變
24
Hans Morgenthau, Politics Among nations: The Struggle for Power and Peace, (NY: Alfred A.
Knopf, Inc, 1973), pp.167.
18
的處於國際無政府狀態，每一個體的行為動機不僅在爭取更多的權力，也希望能
在整個體系架構中取得能保護自己的有利位置。所以我們如果只將國家的目標、
政策、行為當作主要的研究對象，其結果只會不斷的陳述事實。
因此我們必須瞭解，國家在貫徹外交政策時必然會受到國際環境制約，這個
國際環境即他們所處的「體系」，藉由對體系的了解，我們才能預測一個國家的
行為及互動結果。國際結構是一套無形、潛在的限制條件，會透過主觀的「社會
化」歷程，與客觀的「競爭獎懲原則」，制約並驅迫結構內成員的行為。處於結
構內的國家，會在前述社會化過程中瞭解自己應扮演的角色，依其認知採取某些
行為。結構加上許多互動的成員，形成「體系」，在體系中，成員會受到結構影
響形成對國際社會權力分布狀態的認知，並依此定義自己應該如何作為，所以國
際互動也會因國際結構不同，使國際成員對自己的角色形成不同定義，決定自己
應有的作為。基於國家追求生存與權力的假設，國家會依照權力大小評估自己在
國際體系中的位置，採取最有助維護本國安全，又能促進國家權力的政策，最後，
國家外交政策也會反過來因國家權力變動而改變。
第二節 自由主義
自由主義起於傳統政治與經濟哲學的討論，相信人是理性的動物，會在行為
過程中會依理性進行抉擇，找出達成最大收益的方法。所以政府若想使社會公益
最大化，就應盡量減少對個人的干預，因此自由主義強調「個人的權利」，認為
國家應實行民主制度、保障個人自由、並落實法律之前人人平等的概念，如此一
來，人類必能朝進步邁進；同樣的，在自由競爭的市場中，自然會有「看不見的
手」使供需達到平衡，在競爭中，生產者會不斷尋求創新進步，消費者則可從中
選擇最符自身需求的產品，自由經濟貿易更有助增進互賴，促進和平產生。所以
在政治與經濟上促進及擴大自由，將可為世界帶來和平、福利與正義。
自由主義相信，依照人類理性，應能理解維持國際社會秩序與和平是最符和
19
人類利益的選項，國際秩序不能符合理性標準，是因為人類對國際社會缺乏足夠
知識與瞭解，或是制度不夠完善才使人誤以為國際社會無法合作共生，所以應努
力改變客觀環境，使人類走向文明。
自由主義主要理論內容如下：25
第一、人是理性的動物：和現實主義一樣，自由主義認為人是理性的，但是
理性個人可以想的更多更遠，能夠理解戰爭與衝突背後難以估計的損失。人性不
必然為惡，但也不必然為善，但可經由相互依賴與學習的過程，利用教育培養理
性與道德感使彼此願意相互協助與合作。因此，人類與國家有可能建構和平的環
境與合作的關係，從而避免衝突、對立與戰爭。
第二、重視絕對獲益，而非相對獲益：認為利益和諧勝過利益衝突，透過理
性或是理性溝通，可達到潛在利益一致的境界，行為者在考慮是否採取特定行動
時，只要該行動能帶來利益即可，而非要求所獲利益一定比他人多。
第三、國際社會是無政府狀態，但非不可避免之現象：為了彼此交流好處，
理性會指引個體走向合作，合作使制度產生變為可能，也使彼此行為可被預期，
國際社會也將因此漸趨穩定。為達此目標，國家必須改革他們的政治體系，使得
民主治理與國內公民的自由選擇，可以用來保護人權與協助維持國際和諧互動；
在國際上，「基於和平是全世界的共同利益，國際應該設立一國際組織，讓各國
可以在制度內進行談判，解決爭議」 26國際組織除了有助和平解決糾紛，也可。
增進國家的互動交往，使國家有機會瞭解彼此意圖，帶領各國走出相互競爭策略
思維。同樣的，促進各國對國際法以及國際條約的尊重，也可達到類似效果。
第四、國際組織與國際建制（International Regime）是維持國際和平穩定的
重要機制：國際組織與建制可提供國家資訊，使其得以理性評估各種行為的成本
25
26
Robert Keohane, “International Liberalism Reconsidered,” in John Dunn, ed., The Economic Limits
to Modern Politics, (New York: Cambridge University Press, 1990), p.174; and Andrew Moravcsik,
“Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics,” International
Organization, Vol.51, No.4, Autumn 1997, pp.516-524. And Charles W. Kegley Jr. and Eugene R.
Wittkopf , World Politics: Trend and Transformation (Boston: Bedford/St.Martin, 2001), pp. 29-30.
The Fourteen Points, Wilson’s Address to Congress, Woodrow Wilson, January 8, 1918.
20
效益，即使有時國際組織規範與國家的短期利益相牴觸，為了長期國家利益與國
際互動考量，仍然會選擇遵守國際組織與規範。原因有數項：首先，國際組織與
建制可以降低國家互動交易成本，經由國際組織過程集合資源、分享資訊，讓國
家得以在國際組織過程中與其他國家進行有效溝通與談判，使國家認為參與國際
組織活動有其便利性，亦具減少國際互動成本功能。27其次，國際組織與建制可
以提高國家間相互期待值，有助維持國家間的合作關係。28透過參與國際組織過
程，國家可以有效合理期待其他會員國的行為，成為國家制訂對外政策時的決策
依據。此外，國際組織過程可提供某特定國際議題一個長期有制度處理的機制，
國家預期會在國際組織中與其他會員國作長期且多次的互動，因此會產生所謂
「未來陰影」(shadow of future)效應，29使國家為維持未來的持續互動而願採取
較為合作態度，不願為短期利益犧牲國家聲譽與長期合作機會。
第五、應以「集體安全」（collective security）取代傳統權力平衡：在經歷一
次又一次的戰爭後，國際應能體認到「和平不可分割」的重要性，以集體安全制
度取代傳統權力平衡，彼此同意對違反國際和平規則者作出集體反應，讓個別國
家的安全，成為全體國家關切的事項，對維護世界和平享有共同責任。如此將可
防止國際社會出現使用暴力擴張的國家，也可防止各國濫用暴力，甚至還能終止
軍備競賽。
同樣的，自由主義在歷經了二次世界大戰、冷戰後，也逐漸發展出不同的思
考 方 向 ， 如 ： 強 調 國 際 建 制 重 要 性 的 「 自 由 制 度 主 義 」 Neoliberal（
Institutionalism）、期許透過改變國內政治經濟制度，由內而外轉化國際互動模式
的「自由國際主義」等，皆豐富了傳統自由主義的探討層次，為當代國際行為者
的和平互動發展提供多種思考面向。
27
28
29
Robert Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations
Theory , (Boulder, CO: Westview Press, 1989), p. 386.
Ibid.
See Robert Axelord and Robert Keohane, “Achieving Cooperation Under Anarchy,” in Neorealism
and Neoliberalism, Ed. by David A. Baldwin (NY: Columbia University Press, 1993), at pp. 91-94.
21
第三節 社會建構主義
社會建構主義興起於 80 年代，學派不少，本文以溫特（Alexander Wendt）
為代表。社會建構主義認為國際體系是一個社會結構，而非物質結構，物質資源
雖然重要，卻不是支配國際關係的要素，因為在社會結構中，物質只是經由概念
上的共享知識（文化、信仰、觀念、規範）被賦予意義。相同的物質會因概念上
的認知不同，形成巨大的意義歧異。舉例而言，在冷戰期間擁有強大軍事力量、
高度創新科技的美國，只會對蘇聯造成威脅，對於歐洲盟邦則成為重要的保護
傘。所以國際結構是國際社會關係的產物，而此社會關係由規範、身分、利益等
成分構成，因此國際體系的主要結構來自成員的相互主體性。30
社會建構主義接受現實主義的部分假設，例如國家是國際社會的主要行為
者、國家行為是單一理性個體的行為、以及國際社會的結構基本上處於無政府狀
態。但對新現實及新自由主義而言，國際體系是一個由「物質力量決定權力分配」
的物質體系，國家認同及國家利益都已被客觀設定，超脫於社會互動之外，不會
產生變化。但建構主義則認為，國際政治的基本是結構性的，而非僅是物質性的，
此結構會塑造行為者的認知與利益，而非單純改變其行為。31所以國家的認同和
利益並非先驗存在，而是在國家之間的互動中建構形成，前面現實主義提到的主
權、無政府狀態、安全困境等傳統國際關係理論假設，同樣也是被國際社會建構
而生的產物。透過在社會結構中的實踐，會使社會體系中的行為者形成認同，這
些認同決定國家利益及國家行為，所以我們想了解物質所具有的權力、國家行為
的動機，就得先了解「概念」及「規範」在國際社會中的影響。
社會建構主義主要概念如下：
第一、國際體系是一社會結構，由三個主要成分構成，分別是共享知識
30
31
參見 Alexander Wendt, Social Theory of International Politics (Cambridge: Cambridge University
Press, 1999)，以及該書中文翻譯版，秦亞青譯，亞歷山大溫特著，《國際政治的社會理論》，
(上海：上海人民出版社，2000 年)。
Alexander Wendt, “Collective Identity Formation and the International State,” American Political
Science Review, Vol. 88, No.2, (1994), pp. 384~396.
22
（shared knowledge）、物質資源（material resources）、及實踐（practice） 32共享。
知識是行為體在特定社會環境中共同具有的相互主觀理解與期望（intersubjective
understand and expectation），處於相同空間的行為體因為對事物具有相同的認
知，所以對該事物的變化有共同的預測與期待，從而對許多概念產生相同定義，
行為體各自的身分與利益也經由共享知識建構，換句話說，在國際社會裡，國家
對彼此的認知如果基於現實主義的理解，認為「權力」為鞏固國家利益不可或缺
的要素，他國的權力增長，就是對自我威脅的增加，因而將其他國家定義為競爭
對手，便會出現軍備競賽、同盟、安全困境等相處模式。組成國際體系的物。
筆記是未強化印象
字不如表，表不如圖
善用網路及電子資料庫
作業:
歐洲相關論文(德國外交政策研究)
國立臺灣大學社會科學院政治學系
碩士論文
Department of Political Science
College of Social Sciences
National Taiwan University
Master Thesis
德國外交政策研究：1998-2009
Study on German Foreign Policy: 1998-2009
廖苡亘
Liao, Yi-Ken
指導教授：張亞中 博士
Advisor: Chang, Ya-Chung, Ph.D.
中華民國 100 年 1 月
January, 2011
中文摘要
自二次世界大戰以來，德國發展出以克制文化、多邊主義為特色的外交政策
方向，成功重獲國際社會認同，達到兩德統一的目標，總理柯爾為免統一後德國
再度造成各國疑慮，堅定向歐洲表達持續德國戰後路線的決心，使德國外交政策
透露出一脈相承的連續性。
1998 年 10 月 27 日施洛德領導社會民主黨在大選中獲勝，成功當選德國聯
邦總理，富有個人魅力與看法的施洛德讓德國外交政策出現了新風貌：德國開始
追求在國際的「大國地位」，尋求聯合國常任理事國席位、要求在歐盟中得到相
對應的影響力，與法俄聯合，共同拒絕美國出兵伊拉克的提案，德國外交政策的
連續性卻因而受到考驗。
2005 年基民盟領袖梅克爾為了執政，決定與社民黨合組大聯盟政府，雙方
簽約表示願將包含外交部長等八個內閣職位交給社民黨，使其外交路線不致偏離
施洛德時期模式，但是來自東歐，具有物理學家背景的梅克爾甫一上台，便在國
際舞台中展現其富有彈性的外交手腕，德國外交政策在兩任總理之間展現出令人
注目的新風貌。
現實主義者相信，統一之後德國應會遠離多邊主義、降低合作意願，甚至開
始追尋在歐洲的霸權地位，但是德國已深嵌入國際體制，並成為高度依賴國際貿
易的國家，這些因素對德國外交政策的影響亦不容忽視。從 1998 年到 2009 年，
在新的世紀之交，德國外交政策是否會偏離傳統路線，走向霸權？當今德國推動
外交政策背後的核心觀念是否仍和統一之初相同？影響德國外交政策的主要因
素又為何？本文希望藉由比較施洛德與梅克爾兩位總理執政時的外交政策軌
跡，對德國外交政策走向做出深入剖析，期能對德國統一後外交政策形成進一步
瞭解。
關鍵字：施洛德、梅克爾、德國外交
i
英文摘要
Abstract
Since the 1950s, self-limitation and multilateralism have played the central role
in Germany foreign policy. These characters helped Germany get back to the
international society and achieved the goal of reunification. The main architects of the
German reunification, Chancellor Helmut Kohl, understood the threaten that an
unified Germany might bring to its neighbor countries and insisted to show the
continuity of Germany foreign policy after the Second World War.
On 27 October 1998, the charisma leader of SPD, Gerhard Schröder, won the
election and formed SPD-Green coalition. Followed is the different style of
Germany’s foreign policy: Germany start to pursue its international status, try to
become an influential player in the world politics. Therefore, the continuity of
Germany’s foreign policy also faced the suspicious from all parties.
In 2005, Angela Merkel replaced Schröder, became the first female chancellor
in the Germany history and led the grand coalition which was composed of SPD,
CDU and CSU. Her East Germany origin and the physic background make her quite
differ from her predecessor. And her flexible diplomacy skills also impressed the
world. Germany’s foreign policy revealed variety between two chancellors. However,
traditional discussions of “German question” still haven’t got a clear answer. This
thesis trying to compare the foreign policy between chancellor Schröder and Merkel
through observe Germany’s diplomacy trajectory from 1998 to 2009. This thesis
expect to help people realize Germany’s foreign policy more comprehensively base
on such observation.
Keyword: Gerhard Schröder, Angela Merkel, German foreign policy, red-green
coalition, grand coalition
ii
iii
誌謝
在進行這篇論文的期間，我的人生經歷了許多轉折，常常都以為自己無法
完成，但很感謝張老師不間斷地鼓勵、兩位口試委員的殷殷指導，還有給我許多
支持的家人與朋友，讓我一路至今，終於有寫「誌謝」的機會。
回顧就讀研究所這些日子，很感謝學校提供大量的交換機會，讓我有機會
親自到德國走一趟，這段交換經驗不僅協助我奠定從事此研究的基本語言能力，
也讓我對本文研究主題──德國外交政策，持續懷抱相當的熱情。學校的自由開
放，給我很多追求各式各樣不同夢想的空間，亦師亦友的張老師，也總在我徬徨
時為我提供許多受用的分析與建議，持續為我們這群學生打氣加油，讓我們在學
校的日子總是順利開心。
寫作期間也謝謝很多朋友的關心與鼓勵：謝謝在我灰心喪氣時給我安慰的
人、謝謝看到相關書籍會買給我參考的人、謝謝那些鼓勵我繼續撐下去的人（特
別要謝謝總是盯著我要我乖乖寫作的那位），因為有你們的陪伴我才可以一直不
孤單地往前走。
最後，我要謝謝親愛的爸爸、媽媽與妹妹，謝謝你們總是相信我、支持我、
愛護我，我糊裡糊塗的個性可能讓你們緊張不少，但是我會繼續好好加油，努力
克服生命中的每一項挑戰，謝謝你們！
iii
iii
目次
中文摘要......................................................................................................................... i
英文摘要........................................................................................................................ii
誌謝.............................................................................................................................. iii
目次............................................................................................................................... iv
圖次..............................................................................................................................vii
表次..............................................................................................................................vii
第一章 導論.................................................................................................................. 1
第一節 研究動機與目的...................................................................................... 1
第二節 文獻回顧.................................................................................................. 3
第三節 研究方法與分析架構.............................................................................. 6
一、 外交決策過程與政治系統論.............................................................. 6
二、 分析層次.............................................................................................. 9
第四節 研究範圍與章節安排............................................................................ 12
一、 研究範圍............................................................................................ 12
二、 章節安排............................................................................................ 13
第二章 影響德國外交政策之基礎理論與角色選擇................................................ 17
第一節 現實主義................................................................................................ 17
第二節 自由主義................................................................................................ 19
第三節 社會建構主義........................................................................................ 22
第四節 德國角色選擇........................................................................................ 24
第三章 影響德國對外決策的外在情境.................................................................... 29
第一節 全球層次................................................................................................ 29
一、 全球新挑戰........................................................................................ 29
二、 全球新價值........................................................................................ 30
第二節 國際層次................................................................................................ 31
一、 體系結構變化與美德關係................................................................ 31
二、 歐洲統合與德法關係........................................................................ 32
第三節 國家層次................................................................................................ 33
一、 歷史記憶與責任................................................................................ 33
二、 意識形態............................................................................................ 35
三、 地緣政治............................................................................................ 37
四、 經濟能力............................................................................................ 38
五、 國內政治............................................................................................ 40
第四章 施洛德政府時期............................................................................................ 45
第一節 影響施洛德政府決策的外在情境........................................................ 45
iv
一、 全球層次：911 事件 ......................................................................... 45
二、 國際層次............................................................................................ 46
三、 國家層次............................................................................................ 48
第二節 施洛德政府的外交觀............................................................................ 54
一、 施洛德個人特質................................................................................ 54
二、 社會民主黨對外理念........................................................................ 55
第三節 施洛德政府與德國角色、目標及利益界定........................................ 57
一、 施洛德政府的角色界定.................................................................... 57
二、 施洛德政府的目標及利益界定........................................................ 58
第四節 施洛德政府的外交政策執行與困境.................................................... 61
一、 施洛德政府外交政策回顧................................................................ 61
二、 施洛德政府外交政策產出系統分析................................................ 63
三、 施洛德政府外交政策執行困境........................................................ 64
第五章 梅克爾政府時期............................................................................................ 71
第一節 影響梅克爾政府決策的外在環境........................................................ 71
一、 全球層次：........................................................................................ 71
二、 國際層次............................................................................................ 73
三、 國家層次............................................................................................ 75
第二節 梅克爾政府的外交觀............................................................................ 80
一、 梅克爾個人特質................................................................................ 80
二、 基督教民主聯盟對外理念................................................................ 83
第三節 梅克爾政府與德國角色、目標及利益界定........................................ 84
一、 梅克爾政府的角色界定.................................................................... 84
二、 梅克爾政府的目標及利益界定........................................................ 86
第四節 梅克爾政府的外交政策執行與困境.................................................... 91
一、 梅克爾政府外交政策回顧................................................................ 91
二、 梅克爾政府外交政策產出系統分析................................................ 92
三、 梅克爾政府外交政策執行困境........................................................ 93
第六章 施洛德與梅克爾政府比較............................................................................ 95
第一節 從現實主義看德國外交政策................................................................ 95
一、 「權力」與「利益」概念對德國外交政策的影響........................ 95
二、 「國際體系」與「權力平衡」概念對德國外交政策的影響........ 96
第二節 從自由主義看德國外交政策................................................................ 99
一、 「合作」與「多邊主義」概念對德國外交政策的影響................ 99
二、 「國際建制」對德國外交政策的影響.......................................... 100
三、 「自由國際主義」與「柔性權力」概念對德國外交政策的影響
.................................................................................................................... 101
第三節 從社會建構主義看德國外交政策...................................................... 102
v
一、 戰後國家互動建構之德國認同...................................................... 103
二、 建構新的國際互動模式.................................................................. 104
第四節 德國角色演變...................................................................................... 105
一、 德國統一後的情勢發展.................................................................. 106
二、 施洛德政府時期的角色轉換.......................................................... 107
三、 梅克爾政府時期的角色轉換.......................................................... 109
四、 小結.................................................................................................. 110
第七章 結論.............................................................................................................. 113
參考文獻.................................................................................................................... 115
一、 外文資料 ................................................................................................... 115
二、 中文資料 ................................................................................................... 120
三、 網路資料 ................................................................................................... 122
附錄：........................................................................................................................ 123
附錄一、1950 年代以來德國經濟發展趨勢................................................... 123
附錄二、1998~2009 德國外交大事紀 ............................................................ 124
vi
圖次
圖
圖
圖
圖
圖
圖
1、政治系統論略圖 ................................................................................................ 7
2、國家政治系統與國際政治 ................................................................................ 9
3、本文分析架構 .................................................................................................. 11
4、德國實質國內生產毛額成長率 ...................................................................... 52
5、多數德國民眾不認同美國對伊拉克發動先制攻擊 ...................................... 63
6、德國失業人數統計（單位：千人） .............................................................. 79
表次
表 1、1985-2004 年間德國年度國防支出佔國內生產毛額比率............................ 68
vii
viii
第一章 導論
第一節 研究動機與目的
二次世界戰後的德國外交政策，目標與路線非常明確，追求國家地位正常
化、促進經濟復甦、維持區域和平，安定與繁榮成為重要目標。為達上述目標，
德國以明確的多邊主義路線，向西將自己嵌入北大西洋公約組織，大力推動歐盟
統合，把德國國家角色壓低，以區域穩定繁榮為號召，順利重返國際舞台，成為
歐洲統合不可或缺的重要成員。
1989 年柏林圍牆倒塌，其後不到一年，德國走向統一，重新取回完整主權，
以八千萬人口及強健的經濟實力重回大國行列，隨著冷戰結束，德國的角色也從
東西方的衝突最前線，轉變成歐洲的中心橋樑。統一後的德國無疑是國際舞台上
重要的主角，其是否會繼續擔任西方世界可信任的伙伴，將對歐洲各國的安全合
作關係產生莫大影響，德國政策的可預測性、持續性成為國際社會的關注焦點。
自冷戰以來，德國靠推動歐洲統合與歐洲盟邦達成和解，1952 年利用歐洲
煤鋼共同體（European Coal and Steel Community, ECSC）化解德法百年相爭恩怨
後，德國便將歐洲政治領導者的位置讓與法國，藉此換取經濟和平發展的契機，
德法兩國密切合作成為推動歐洲統合發電機 雖然 1986 年推動，《歐洲單一法案》
（Single European Act, SEA），試圖消除各會員國間的貿易障礙、創造單一經濟
區域時，西德已成為歐洲統合資深會員，在領導歐洲事務上的意願相對提升，但
仍堅持與法國共享領導地位，1甚至甘心讓法國居於領導地位。
德國統一為歐洲鄰國造成安全上的壓力與顧忌，為了解除各方疑慮，法國總
1
1983 年，德國聯邦總理柯爾（Helmut Kohl）與外交部長根舍（Hans-Dietrich Genscher）與義大
利政府共同推動停擺已久的歐洲整合，促成十個會員國在司圖加特發表聲明，表示願將歐洲經
濟共同體推回正軌，創造會員國間的單一市場，因而催生《歐洲單一法案》簽署。參見 Simon
Green, Dan Hough, Alister Miskimmon, Graham Timmins, The Politics of the New Germany (NY:
Routledge, 2008), pp.145.
1
統密特朗（François Mitterrand）與德國聯邦總理柯爾（Helmut Kohl）共同提出
《馬斯垂克條約》（Maastricht Treaty），推動成立歐洲共同貨幣聯盟，藉此表明德
國在統一後持續參與歐洲統合的決心，彰顯德國不但沒有降低與歐洲聯繫的打
算，反而願意在經濟上與歐洲國家採用同一貨幣、共同安全與外交政策、同時在
司法及內政領域上進行合作，維持與歐洲國家的聯繫。透過《馬斯垂克條約》，
柯爾帶領德國許下承諾，將與歐洲盟邦走向更密切的合作關係，證明統一後的德
國不會因為相對力量增加，開始單方地追求國家利益。柯爾告訴歐洲社會，德國
統一與歐洲統合，是一體兩面的問題，德國外交政策將維持其戰後以來的作風，
不會有所改變。
德國外交政策的持續性於 1998 年再度受到考驗，1998 年 10 月 27 日施洛德
（Gerhard Fritz Kurt Schröder）領導社會民主黨（Sozialdemokratische Partei
Deutschlands, SPD，中文簡稱「社民黨」）在大選中獲勝，成功當選德國聯邦總
理 讓執政 16 年的基督教民主聯盟，（Deutschlands Christlich-Demokratische Union,
CDU，中文簡稱「基民盟」）總理柯爾下台。
富有個人魅力與看法的施洛德讓德國外交政策出現了新風貌：德國開始追求
在國際的「大國地位」，尋求聯合國常任理事國席位、要求在歐盟中得到相對應
的影響力，與法俄聯合，共同拒絕美國出兵伊拉克的提案。2005 年基民盟領袖
梅克爾（Angela Dorothea Merkel）為了執政，決定與社民黨合組大聯盟政府，雙
方簽約表示願將包含外交部長等八個內閣職位交給社民黨，使其外交路線不致偏
離施洛德時期模式，但是來自東歐，具有物理學家背景的梅克爾甫一上台，便在
國際舞台中展現其富有彈性的外交手腕，德國外交政策在兩任總理之間展現出令
人注目的新風貌。
現實主義者或許認為，統一之後德國應會遠離多邊主義、減少合作態度，甚
至開始追尋在歐洲的霸權地位，但是德國已深嵌入國際體制，並成為高度依賴國
際貿易的國家，這些因素對德國外交政策的影響也不容小覷。從 1998 年到 2009
年，在新的世紀之交，德國外交政策是否會偏離傳統路線，走向霸權？當今德國
2
推動外交政策背後的核心觀念是否仍和統一之初相同？影響德國外交政策的主
要因素又為何？本文希望藉由比較施洛德與梅克爾兩位總理執政時的外交政策
軌跡，對德國外交政策走向做出深入剖析，期能對德國統一後外交政策形成進一
步瞭解。
第二節 文獻回顧
從 1797 年起，「德國問題」（German Question）一直是學界對德國本質進行
檢討與反省的主題；二次世界戰後，「德國問題」的內容轉而變成「如何使分裂
德國恢復統一」；德國統一後，此問題則進一步轉為「在 1990 年後，統一且政治
獨立的德國應在世界秩序上扮演何種角色？」 2雖然本文關注焦點為 1998 年到。
2009 年間的德國外交政策，但對此時期的討論多附屬於德國統一後外交政策的
討論標題下，所以在觀察施洛德與梅克爾兩任政府轉變時，吾人將一併審視德國
統一後的外交政策，以便觀察較完整的德國外交政策風貌。
閱讀相關文獻，各家針對統一後德國的外交政策走向討論豐富，在中文方
面，大陸學者連玉如在專書《「新德國問題」探索》中表示，從歷史角度來看，
德國向來就是個「遲到的民族國家」，不斷追求與其他國家相同的平等地位，自
1949 年後更是如此，1989 年以前主權獨立與國家統一是其目標，1989 年後，隨
著國家在政治制度上皈依西方價值、在外交策略上傾向西方追求一體化，德國的
政策逐漸走向歐洲化，德國市民社會發展還有對國際多邊主義日漸形成的共識，
都將成為德國外交政策連續性的保證。另一方面，德國也是一「超前的民族國
家」，其外交政策不再單純奉行現實主義的「權力國家」原則，而採具「非軍事
強權」內涵的貿易國家政策，關於此點最明確的發展始於 2001 年 911 事件，德
國 決 定 承 擔 未 來 對 世 界 責 任 所 提 出 的 「 國 際 秩 序 政 策 」 Internationale（
2
1797 年，德國思想家 Johann Wolfgang von Göthe 以及 Friedlich Schiller 首先提出「德國問題」，
討論德國究竟是什麼。詳見 Simon Green 等著，The Politics of the New Germany (NY :
Routledge, 2008), P.7.
3
Ordnungspolitik），為推展國際秩序文明化努力。3
在西文討論中，大部分的學者皆反對利用新現實主義解釋德國外交政策論內
涵，認為德國外交政策受到規範性原則指導，而非物質利益。針對德國的力量轉
變與國家目標的討論中，雖然有人將德國描述為「嵌在歐洲的霸權」（embedded
hegemony） 4認為德國透過將歐洲德國化，對歐洲事務取得更多的掌控；但多數，
人仍對德國感到放心，認為德國追求權力的舉措不至於成為威脅：有人認為德國
是「被馴服的強權」（tamed power） 5也有人認為德國是注重多邊主義的霸權，
（multilateralism hegemony） 6或是肩負全球責任的強權（great power with global，
responsibility） 7相信即便國家力量提升，德國仍會記取歷史教訓，持續尊重、，
守護國際社會秩序。
對於德國外交政策連續性的討論，林克（Werner Link）從外部制約機制出發，
認為北大西洋公約組織與歐盟的制約作用，將使德國在軍事、經濟上受到限制，
若想追求國家利益，德國只能在國際組織中透過多邊主義方式進行。8另一方面，
布爾馬等人（Simon Bulmer）則認為德國國內機制也在某種程度上大幅限制德國
外交政策變動：德國政府分工機制在水平上削弱總理對德國外交政策單方面主導
能力，德國各邦的獨立地位也在垂直面上牽制聯邦政府的決策。9
若將時間範圍聚焦至 1998 年施洛德執政起，大陸學者李樂曾認為，施洛德
新一代政治家上台，意味德國放下歷史包袱的開始，德國尊重西方價值如民主、
3
4
5
6
7
8
9
連玉如，《「新德國問題」探索》，(北京：北京大學出版社，2003)，頁 503-513。
Beverly Crawford, Power and German foreign policy: embedded hegemony in Europe (New York:
Palgrave Macmillan, 2007).
Peter J. Katzenstein ed., Tamed power: Germany in Europe, (NY: Cornell University, 1997).
Adrian Hyde-Price, Germany and European Order: Enlarging NATO and the EU (Manchester:
Mancheater University Press), pp. 261.
Wolf-Dieter Eberwein and Karl Kaiser, ‘Academic Research and Foreign Policy Making’, in
Eberwein and Kaiser ed., Germany’s New Foreign Policy: Decision-Making in an Interdependent
World (Basingstoke:Palgrave Press, 2001), pp.6.
Werer Link, ‘Der internationale Wandel und die Europapolitik des vereinten Deutschland’, in
Schneider et al. (eds.), Eine neue deutsche Europapolitik? (Bonn: Europa Union Verlag),
pp.156-157.
Simon Bulmer, Charlie Jeffery and William E. Paterson, Germany’s European Diplomacy: Shaping
the Regional Milieu (Manchester University Press, 2000), pp.92-95.
4
自由、人權，但大國意識將逐漸抬頭，不再迴避正常國家應面對的責任。10學者
米契爾（R. Judson Mitchell）則表示，施洛德及其外長都是外交領域的新手，施
洛德上台的首要任務也在挽救德國衰退的經濟情勢，所以在外交政策考量上顯得
較為粗糙。11這段期間針對施洛德外交政策的研究，多數著眼於德國在伊拉克戰
爭中的決策意涵與影響，德美關係轉變宣告德國大西洋政策轉向，認為德國對於
自身的歐洲大國地位更有自覺，在外交政策上更堅決、具有自我主張，但也有學
者認為德國此舉已大大偏離傳統精神，德國不但失去自冷戰以來的共同價值伙
伴，德國刻意忽視聯合國決議將讓德國走向另一種形式的單邊主義。12
對於梅克爾外交政策之討論，大陸學者劉立群對 2007 年德國外交政策做出
完整回顧，認為德國的外交政策在梅克爾帶領下走向靈活務實，會成為推動歐盟
全方位統合的主要動力，但是梅克爾的「價值觀外交」——尊重人權、民主價值，
將為其帶來某種程度的限制。13西方學者穆勒（Bernhard Müller-Härlin）則從梅
克爾個人特色，以及國內外環境討論其外交政策為何能獲得國際肯定。14大體而
言，與梅克爾政府相關的外交觀察多停留在時事討論，有關梅克爾政府與德國傳
統外交脈絡間仍尚待觀察。
回顧自 1998 年到 2009 年間對施洛德與梅克爾政府研究之文獻，雖可經由豐
富的資料知悉德國政府在各時期的政策，卻無法對這段期間以來的外交政策軌跡
產生全面認識，也未有學者針對兩任政府進行觀察比較，對於德國政策連續性、
德國政府如何看待權力、定義自我在國際角色之討論亦隨著時序遞進減少，到梅
克爾政府時，相關文章轉以時事分析為主。所以，本文希望建立一針對外交政策
10
11
12
13
14
王樂曾，「德國紅綠聯盟政府外交政次初探」 《德國研究》，，第 4 期，第 14 卷，(1999 年)，
頁 1-7。
R. Judson Mitchell, “Germany Foreign Policy after Kohl”, Mediterranean Quarterly, (Spring 1999),
pp.81-96.
Christian Hacke, “The Foreign Policy of the Schroeder/Fischer Administration in Historical
perspective”, American Foreign Policy Interests (National Committee on American Foreign Policy,
2005), pp.289-294.
劉立群，「德國外交的得與失——盤點 2007 年」，《德國研究》，第一期，第 23 卷，(2008
年)，頁 4-11。
Bernhard Mueller-Haerlin, “Angela Merkel’s Foreign Policy”, Contemporary Review, (Spring 2007),
Vol. 289, No. 1684, pp.1-10.
5
產出內涵的分析架構，藉此評析兩任德國領導人的外交路線，將這段期間的德國
外交表現共同納入傳統對「德國問題」的討論，瞭解德國外交政策在這段期間的
變與不變，並探索影響德國外交政策變動的關鍵因素。
第三節 研究方法與分析架構
本文在研究方法上採取質化分析法與文獻分析法，利用現有學術論著、報章
雜誌、官方聲明對德國外交政策演變進行觀察分析。在分析架構上則採用大衛․
伊斯頓（David Easton）在政治學領域中所提出的「政治系統論」（The Political
System）之政策產生模型作為外交政策產出概念的分析架構，並搭配國際關係之
分析層次（Level of Analysis）概念，逐一討論各層次對德國外交政策之影響。
一、外交決策過程與政治系統論
外交政策是國家在追求本身利益與目標時所形成的行動軌跡，而有能力又具
正當性可代表國家實踐國家意志、維護國家利益的行為者只有該國政府，所以外
交政策實際來自政府機關的決策產出。
依照政治系統論的看法，政治系統的形成來自兩環境因素：支持（Support）
與要求（Demand），因為有與政治相關事務需要處理，才需要政治系統的存在；
因為有來自系統外的支持，政治系統才有權限處理政治事務。支持與要求共同構
成政治系統的輸入（Inputs）。當某些事務具有相當重要性需要受到處理時，便會
從環境進入政治系統，政治系統因為處理能力有限，會藉由「轉換」（Conversion）
對外來需求進行過濾、縮減與結合，具體成為政策「輸出」（Outputs），也就是
政府的決定與行動，再從政治系統進入環境。但是，政治過程並不只是單純地歷
經輸入到輸出即可告終，因為政策實行帶來滿足後，還會出現新狀況、新需求，
這些新支持與新要求會經「回饋環」（Feedback Loop）重新回到輸入面，形成週
6
而復始的政治過程。15
圖 1、政治系統論略圖
來源：David Easton, A Framework for Political Analysis
( Englewood cliffs, N. J.: 1965), P.112.
將政治系統分析模型套用在外交政策產出過程中，外在環境輸入的選項，除
了國內民意，還需注意國家的周遭環境，即國際環境，舉凡國際間重大事件、強
權與弱國、國際潮流與規範等，都是一國政府在決定外交政策時需要納入考量的
要素，大衛․伊斯頓將國際體系的範疇區分為國際政治系統（political system）、
生態系統（ecological system）與社會系統（social system），其中生態系統指的是
國家的物質條件如地理位置、氣候等。所以外交政策可反映一國對其他國家行為
的預期、受物質環境的影響、以及對國際價值與規範的體認。16
外在環境的影響進入國家政治系統後，首先受到政府部門分析，經過各方
斟酌角力之後，成為政策產出。在此過程中，政府會先根據內部權力分布、職務
分配狀況決定決策者，決策者受到國家本身與個人的歷史、信仰、文化、意識形
態形成對世界的看法、並定義國家利益，依此決定國家追求的目標。但國家追求
利益與目標並非毫無上限，決策仍須考慮國家所具有的籌碼如國家資源、權力、
15
16
詳見任德厚，《政治學》，（台北：任德厚，民國 92 年），頁 134-136。
David Easton, A Framework for Political Analysis, ( N.J.: Prentice-Hall. 1965), pp.73-75.
7
經濟、科技發展程度，以及國內政黨勢力分布、社會輿論壓力，最後決定國家走
向，如何以有限資源滿足最大利益，是此階段主政者最重要課題。所以，外交政
策作為除了外顯為國家間採取的相互行動，其背後還代表了更高的價值目標──
為國家的理念服務，並在實際意義上涵括了手段和目的這兩層次。17
國家政府選擇的行動路線包含政府短期的手段以及長期的計劃，這些路線可
能是國家主動的行為，也可能是國家被動的反應。一般來說，國家的外交政策可
分為全盤性的外交規劃、行政性政策、以及危機決策，18全盤性外交規劃可以是
政府對外交政策的聲明以及直接的外交行為，屬於比較穩定、長期、可供觀察的
外交軌跡；行政性政策則是外交部門的一般例行性決策，受政府部門內部運作規
範管轄，不易對國際關係產生直接影響；危機決策則出現於突然受到外來威脅，
使對外關係面臨轉捩點、國家利益面臨重大損害、非採緊急措施不能應付該狀況
時，由於決策者對危機時的決策反應時間較平時短，能夠接收到的資訊也不盡完
整，面對危機時身心往往承受龐大壓力，導致決策結果帶來意料之外的影響，牽
動國際和平穩定。所以在外交政策分析研究中，主要討論的內容為政府全盤性外
交規劃，以及危機處理的研究。
外交政策是政府處理對外關係時形成的政策，外交政策產出後將與其他國家
進行互動，對國際關係發生影響，國際環境也將因而產生改變。國家外交政策推
行成功，將有助與他國產生良好互動關係，國家地位可能因此上升，使國際影響
力提升；反而言之，國家外交政策推行時與他國外交目標有所衝突，彼此產生摩
擦，可能對國家形成困境、新挑戰。不論政策成敗，國家的政策產出都會對國際
環境帶來改變，這些改變將成為反饋，重新輸入國家決策系統，對國家的外交政
策產生影響。
Frederick S. Person and J. Martin Rochester 著，胡祖慶譯，《國際關係》，（台北：五南，民
國 91 年），頁 81。
18William D. Coplin. Introduction to International Politics, (New Jersey: Prentice-Hall. 1980), pp.
134-137.
8
17
圖 2、國家政治系統與國際政治
來源：Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics
Today: A World View, 4th editon, (Boston: Little Brown, 1998), P.7.
二、分析層次
國際關係研究領域涵蓋範圍廣闊，除了傳統國家行為者，非國家行為者的重
要性也隨著全球化趨勢日漸增加，國際間互動交流的角色可以是國際組織、跨國
公司、利益團體、個人等，所以國際關係不只涉及「國家間關係」，也包含國家
與團體、國家與個人、不同國家之團體、不同國家之個人的互動，國際關係學者
為了對多樣且複雜的影響因素與行為者進行有系統的分類與探討，發展出「分析
層次」（Levels of Analysis）的整理框架。
國際關係有關「分析層次」 的探討，主要起於華茲（Kenneth Waltz ）的著
作《人、國家與戰爭》（Man, the State and War）。在該書中，華茲檢視歷來針對
「戰爭起源」的分析 並將成因歸類整理在三個層次之下 「個人層次」 first image，：（
或 individual level）「國家層次」、（second image 或 state level）與、「國際層次」
9
（third image 或 system level），以探討戰爭的發生與起源。19
雖然國際關係學者對於分析層次應該包含哪些「層次」常有不同看法，20本
文則採用格德斯坦（Joshua S. Goldstein）所提出的四個層次：個人（individual）、
國家與社會（domestic or state or societal）、國際（interstate or international or
systemic）、全球（global），因為在全球化的衝擊下，國際趨勢及規範，已非特定
幾個國家可以掌握決定，許多新挑戰都需全球攜手合作才有辦法處理。以下對此
四層次作一介紹。21
第一、個人層次：注重個人的觀念、選擇與行動對國際關係發展可能造成的
影響，舉凡市民、思想家、軍人、選民面對事件的態度都值得注意，但在個人層
次中，我們尤其關注決策者，因為領袖的決定往往會為歷史帶來深遠影響，沒有
鄧小平，恐怕就沒有現在的中國；如果不是甘迺迪（John F. Kennedy），古巴飛
彈危機又會如何落幕？領導者對現實解讀與認知、決策時的心理狀態、成長學習
歷程、處事風格等，都可能影響其選擇與行動。在討論個人層次時，如果決策者
為菁英團體，則毋須針對團體內每一個體單獨進行觀察，可直接針對該菁英團體
所呈現的整體特質進行瞭解即可。
第二、國家與社會層次：關心個人在國家內部形成的集合性影響，如利益團
體、政治組織、政府部門，重視國家內政層面的各種因素。不同組織在不同型態
的國家、社會中，能發揮的影響不盡相同，輿論在獨裁國家與民主國家，對政府
形成的壓力便有差別；在民主國家經逢選舉年時，也常產生不同以往的決策。在
此層次，我們注意國家政體形式、政府決策部門、政黨黨綱、官僚互動等負責決
策的政府面向，也注意社會在決策過程中形成的壓力，如種族衝突、民族主義、
19
20
21
Kenneth Waltz, Man, the State, and War: A Theoretical Analysis. Rev. ed. (Columbia, 2001)
J. David Singer, “The Level-of-Analysis Problem in International Relations,” World Politics, 14(1),
(1961), pp.77-92. 辛格提出「國家—國際」兩層次框架，將國際關係互動區分為由內而外的國
家層次，以及由外而內的國際層次。
Bruce Russett, Harvey Starr, and David Kinsella. World Politics: The Menu for Choice, 7th ed.
(Canada: Wadsworth, 2004), pp. 12-19. 此書提出六個層次：個別決策者的人格特質影響、決策
者社經角色、政府結構、社會特徵、國際關係、世界體系。
Joshua S. Goldstein, International Relation. 7th ed. (Longman: 2005), pp.17-19.
10
社會文化、公眾輿論、經濟與工業部門、軍工複合體等。
第三、國際層次：注意國際體系對政策造成的影響，所以特別關注國家間互
動，而不思考國家內部構成與領導者個別特質。國家在國際體系中的相對權力位
置與互動（如貿易關係、條約關係、在國際組織中的能力），都是此層次的觀察
重點，也是傳統國際關係研究的主題。
第四、全球層次：認為全球趨勢也會型塑國家表現與互動模式，科技變遷、
全球信仰、環境保護議題、全球威脅（如恐怖主義、宗教衝突、全球性金融危機），
都會對國際關係帶來影響，因為全球商業、科技社群互動而產生的全球性統合亦
將國家疆界削弱，讓全球社群、規範與信仰的功能日益提升。
由於本文重點在比較 1998 年到 2009 年間，施洛德政府與梅克爾政府的施政
差異，所以在文章架構安排上，將施洛德與梅克爾所領導之政黨、政府視為一體，
亦即將傳統分析層次中「國家」內所包含的政府、政黨這些會因為領導者改變的
因素抽出，併入「個人」因素之下進行討論。
對照前述政治系統論以及分析層次的概念，本文分析架構可以下圖表示：
圖 3、本文分析架構
來源：筆者自繪。
11
第四節 研究範圍與章節安排
一、研究範圍
本文研究時間範圍，起於 1998 年施洛德所領導之紅綠政府上台開始，迄於
2009 年 10 月梅克爾連任前。鎖定施洛德政府以後的德國外交政策轉化，主要是
因為施洛德政府的組成以所謂「68 年代」為主，這一代的外交政策領導者包含
施洛德以及外交部長費雪（Joschka Fischer）兩人，都未實際經歷過二次世界大
戰，也未曾親身體驗過德國在二次世界大戰中參與的暴行，施洛德上台，不僅意
味著德國統一以來首次政黨輪替，也象徵德國新舊世代交替，二次世界大戰的陰
影是否仍會籠罩德國外交政策，值得觀察。
另一方面，2005 年梅克爾政府上台，儘管梅克爾本身屬於基督教民主聯盟，
但為了執政不得不與施洛德領導之社民黨簽約共組大聯盟政府，將外交部長的職
位交給社民黨大將史坦邁爾（Frank-Walter Steinmeier），使施洛德政府的外交觀
點仍能對梅克爾政府產生影響。另一方面，梅克爾來自東歐的成長背景與生活經
歷，還有基民盟理念對德國外交政策的影響，兩任政府外交政策的異同，在社民
黨與基民盟、男性與女性領導風格、西德與東德各項因素的拉鋸下更顯得令人玩
味。無奈梅克爾執政仍為現在進行式，文章寫作若想與時事發展俱進，恐怕只能
進行當下的敘述性紀錄與分析，無法兼顧政策後續發酵影響，加上政府資訊釋出
有其時機問題，不一定是即時性的，所以寫作時不易達到分析上的全面與完整，
基於前述考量以及寫作時的資料蒐集問題，本文將文章內容涵蓋時間終點訂於
2009 年 10 月，主要觀察梅克爾第一任大聯盟政府的外交表現。
在空間範圍上，本文以德國歐洲政策與大西洋政策作為觀察重點，因為二次
世界大戰結束，西德以北大西洋公約組織還有歐洲統合作為兩大政策支柱，順利
將其成為德國重返國際舞台的基石，德國統一後，是否會維持對此二地區的相同
政策，將反映出德國國家目標的方向。除此之外，隨著德國在全球事務上的參與
12
日增，本文也關注德國在全球層面的國際事務參與，如聯合國、國際環保議題、
金融問題的討論。
外交政策涵蓋範圍甚廣，從德國在國際會議中的發言，到歐盟內部產品共同
規格的討論，皆屬外交事務，為了避免文章內容過於繁雜導致焦點模糊，本文將
依前述外交政策分類，將外交政策性質分為全盤性的外交規劃、行政性政策、及
危機決策，以討論德國政府長期的全盤外交規畫為主，討論方式則針對德國在歐
洲與鄰邦的互動、對歐盟擴大改革的意見、對北大西洋公約組織以及美國的態
度、在全球事務上的活動等實踐進行觀察，藉此探索德國外交政策走向，由於主
要目標在掌握德國外交政策的背後精神，所以對特定外交政策的細部實踐略去不
談。
二、章節安排
在章節安排上，本文的第一部分為導論，介紹研究動機及目的、相關文獻回
顧、研究架構安排，並簡單說明文章研究焦點，為了觀察德國外交政策自 1998
年到 2009 年間的運作軌跡，本文利用政治系統論作為政策產出的主要模型結
構，強調外在環境對政策的影響，也重視政策產出後的反饋功能，所以後冷戰時
期，德國聯邦總理柯爾的外交政策最終會藉由反饋作用進入政治系統，對施洛德
政府的外交政策產生影響，施洛德政府時期的外交政策，不論對德國外交政策帶
來優勢或造成困境，也會進入回饋圈中對梅克爾政府造成影響。另一方面，再利
用分析層次的概念，將外在環境區分為全球、國際、國家，將分析層次中的「個
人」概念視為總理、總理所屬政黨、總理領轄下的政府，將這些因為不同總理變
化的因素合併為「政治系統」進行討論。
第二章理論介紹，介紹國際關係中三大主流理論：現實主義、自由主義、社
會建構主義，以及利用此三理論對德國外交政策進行觀察應該注意的要點。同時
歸納整理學界看法，討論這三大理論對德國外交政策可能造成的影響，作為觀察
德國外交政策的基礎理論架構。此外，本章亦根據前述理論，以及郝思迪（Kal J.
13
Holsti）的的分析，討論德國在外交政策可能形成的國家角色與概念。
第三章介紹影響德國外交政策的外在情境，呼應政治系統論外在環境輸入的
觀念，整理外在環境對德國外交政策的影響，為求清楚明瞭，利用分析層次將外
在環境影響區分為全球層次、國際層次、以及國家層次。全球層次討論全球化時
代，逐漸在國際社會成形的全球價值，還有需要國際合作才能解決的議題如何影
響德國外交政策。國際層次則討論國際體系在冷戰結束後，美國成為全球霸權、
蘇聯崩解，單極體系浮現為德國帶來的衝擊，另一方面，隨著歐洲統合趨深趨廣，
歐盟漸漸成為國際體系中頗具影響力的新行為者，嵌於歐盟的德國一方面受歐盟
制約，另一方面也可藉團結的歐洲力量面對其他區域的挑戰，如何在歐盟基礎上
與他國互動亦值得關注。最後，國家內部根據歷史背景、地緣關係、二次戰後陰
影所形成的社會意識形態與文化，還有長期的經濟問題，不僅影響德國的外交目
標，也對德國外交手段形成抑制。
第四章、第五章分別討論施洛德領導的紅綠政府，以及梅克爾領導的大聯盟
政府之外交政策。這個部分首先討論政治系統如何轉化外部環境的刺激，決定資
源分配，最後成為政策輸出。由於需要對照兩任政府異同，兩任政府主要差異在
於不同領導者，所以將領導者所屬政黨、領導者轄下的內閣配置一併歸入「個人」
層次進行分析。討論首先針對領導者個人風格進行觀察，再檢驗其所屬政黨對領
導者政治方向形成的限制，之後審視領導者與其政黨組成政府對「德國」在國際
事務中的角色定位，瞭解其如何界定德國國家目標及利益。每一章節的最後部分
除分析比較各外在政治輸入對整體政治系統產出的影響，還特別討論政治系統中
的「回饋」作用，即各任政府外交政策產出及實踐過程形成的困境與挑戰，藉此
檢討及評估下任政府的可能動向。
第六章利用國際關係三大主流理論比較兩任政府異同，並在理論基礎上歸納
整理 1998 年到 2009 年德國外交政策主要方向。以權力還有國家利益導向為主的
現實主義，倡導國際合作、多邊主義的自由主義，重視國際社會文化影響的社會
建構主義，將在哪些面向對德國外交政策造成影響是本章研究重點。此外，本章
14
節亦關注德國對自身在國際社會中的角色定位是否有所改變做出分析，藉觀察其
認同演變，瞭解德國當前國家目標與任務。
第七章為結論與展望，基於對 1998 年到 2009 年間兩任政府外交政策的觀察
比較，描繪此時期的德國外交政策軌跡，歸納此階段中影響德國外交政策的關鍵
因素，推估德國政策未來發展選項。
15
16
第二章 影響德國外交政策之基礎理論與角色選擇
前章介紹本文結合政治系統論與層次分析概念作為分析架構，然外在因素
「輸入」政治架構中，尚須經過「轉化」的過程方能成為政策「產出」，透過國
際關係傳統三大理論：現實主義、自由主義、社會建構主義，我們可以清楚的審
視此一內在「轉化」過程，並在評估衡量此三大理論對德國外交政策的影響後，
探索德國當前「角色選擇」的輪廓。
第一節 現實主義
現實主義因為質疑一次世界大戰後的理想主義，22 在第二次世界大戰時萌
芽，23並於冷戰時期成長茁壯，成為今日國際關係主流。現實主義對人性的看法
悲觀，同時認為國際關係亦受人性的客觀法則支配：人是利己、自私的，人類會
尋求支配他人的力量，國家也是如此，會將維護國家利益視為要務，相信要維護
國家利益就需擁有權力，為了支配他人，也為了免於他人支配，國家將為生存追
求權力，在此過程中自然會與他國產生衝突及不信任，所以國家在本質上並無合
作可能，合作即便產生，也只是為了滿足當前短暫的利益，一旦利益受到滿足，
合作關係便會解除。
現實主義主要理論假設如下：
第一、國家是國際關係的主要行為者：現實主義採取國家中心主義
（state-centric），認為國際社會由獨立自主的主權國家組成，國際關係以討論國
家的互動交往為主，國家對外享有主權可以代表國內人民，對內享有治權可以執
22
23
E. H. Carr, The Twenty Years’ Crisis, 1919-1939: An Introduction to the Study of International
Relations (London: Macmillan Press, 1939). 卡爾認為理想主義只注意國際關係發展的「應然」
面，卻忽視其「實然」面，過於強調國際規範、道德在國際政治中的效用，卻忽視「權力」對
國際關係的實際影響。
Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 2nd ed. (New
York: Knopf: 1954). 摩根索在其著作中，提出現實主義六原則，強調國際政治本質即在維護
國家利益，國家有其該遵守之道德要求，不可與普遍的世俗道德原則混淆。
17
行決策，個人與國際組織雖會在國際社會行動，但對國際產生重大影響的行動，
還是得透過國家授權才有辦法進行，所以國家才是國際關係的主要行為者。
第二、國家是自利也是理性的：現實主義者不僅重視國家，也將國家擬人化，
將對人性的觀察，套用在國家的行為模式中，認為國家與人相同，都將追求自我
利益與權力作為行動準則；同時，國家也是一理性行為者，面對外在環境，國家
會做出審慎評估，斟酌本身具有的能力，還有各項政策實施後的可能成效，選擇
能滿足國家最大利益的政策——國家利益有兩面向，一是保護國家有形存在及不
受傷害，二在滿足對國家有利的各種基本需要，由於全球資源有限，各國為獲得
足夠資源必會產生衝突。
第三、國際社會無政府狀態（Anarchy）：由於群體間為了競爭資源幾乎不
可能合作，所以國際社會無法產生一個可以合法壟斷暴力、強制執行國際政策及
規範的中央政府，國際社會因而長期處於無政府狀態，國家只能依賴自身力量保
障自我利益，為達此目標，權力成為生存的必須基礎，其他國家權力的增加，就
是對本國的生存威脅，所以在無政府狀態中，國家將不斷追求權力擴張，國際社
會將因此呈現衝突狀態。
第四、權力平衡（Balance of Power）：權力平衡出現是為了維持國際社會中
各行為者的權力均等。24 在國際社會中，一國政府通常將國家安全等同國家利
益，對他國的軍事、經濟「力量」抱持懷疑不信任的態度，由於各國所擁有的權
力必不等量，為了避免受他國支配，較弱國家會形成同盟，使國家間力量處於對
稱均衡的狀態，以維持國際社會的穩定和平。
值得注意的是，70年代之後，國際社會的重大變化無法以傳統的現實主義觀
點來解釋。所以華茲（Kenneth Waltz）在1979年出版《國際政治理論》（Theory
of International Politics），在其中運用體系分析的方式解釋傳統現實主義的權力、
國家利益概念，成為結構現實主義的濫觴。華茲認為國際關係的本質是恆久不變
24
Hans Morgenthau, Politics Among nations: The Struggle for Power and Peace, (NY: Alfred A.
Knopf, Inc, 1973), pp.167.
18
的處於國際無政府狀態，每一個體的行為動機不僅在爭取更多的權力，也希望能
在整個體系架構中取得能保護自己的有利位置。所以我們如果只將國家的目標、
政策、行為當作主要的研究對象，其結果只會不斷的陳述事實。
因此我們必須瞭解，國家在貫徹外交政策時必然會受到國際環境制約，這個
國際環境即他們所處的「體系」，藉由對體系的了解，我們才能預測一個國家的
行為及互動結果。國際結構是一套無形、潛在的限制條件，會透過主觀的「社會
化」歷程，與客觀的「競爭獎懲原則」，制約並驅迫結構內成員的行為。處於結
構內的國家，會在前述社會化過程中瞭解自己應扮演的角色，依其認知採取某些
行為。結構加上許多互動的成員，形成「體系」，在體系中，成員會受到結構影
響形成對國際社會權力分布狀態的認知，並依此定義自己應該如何作為，所以國
際互動也會因國際結構不同，使國際成員對自己的角色形成不同定義，決定自己
應有的作為。基於國家追求生存與權力的假設，國家會依照權力大小評估自己在
國際體系中的位置，採取最有助維護本國安全，又能促進國家權力的政策，最後，
國家外交政策也會反過來因國家權力變動而改變。
第二節 自由主義
自由主義起於傳統政治與經濟哲學的討論，相信人是理性的動物，會在行為
過程中會依理性進行抉擇，找出達成最大收益的方法。所以政府若想使社會公益
最大化，就應盡量減少對個人的干預，因此自由主義強調「個人的權利」，認為
國家應實行民主制度、保障個人自由、並落實法律之前人人平等的概念，如此一
來，人類必能朝進步邁進；同樣的，在自由競爭的市場中，自然會有「看不見的
手」使供需達到平衡，在競爭中，生產者會不斷尋求創新進步，消費者則可從中
選擇最符自身需求的產品，自由經濟貿易更有助增進互賴，促進和平產生。所以
在政治與經濟上促進及擴大自由，將可為世界帶來和平、福利與正義。
自由主義相信，依照人類理性，應能理解維持國際社會秩序與和平是最符和
19
人類利益的選項，國際秩序不能符合理性標準，是因為人類對國際社會缺乏足夠
知識與瞭解，或是制度不夠完善才使人誤以為國際社會無法合作共生，所以應努
力改變客觀環境，使人類走向文明。
自由主義主要理論內容如下：25
第一、人是理性的動物：和現實主義一樣，自由主義認為人是理性的，但是
理性個人可以想的更多更遠，能夠理解戰爭與衝突背後難以估計的損失。人性不
必然為惡，但也不必然為善，但可經由相互依賴與學習的過程，利用教育培養理
性與道德感使彼此願意相互協助與合作。因此，人類與國家有可能建構和平的環
境與合作的關係，從而避免衝突、對立與戰爭。
第二、重視絕對獲益，而非相對獲益：認為利益和諧勝過利益衝突，透過理
性或是理性溝通，可達到潛在利益一致的境界，行為者在考慮是否採取特定行動
時，只要該行動能帶來利益即可，而非要求所獲利益一定比他人多。
第三、國際社會是無政府狀態，但非不可避免之現象：為了彼此交流好處，
理性會指引個體走向合作，合作使制度產生變為可能，也使彼此行為可被預期，
國際社會也將因此漸趨穩定。為達此目標，國家必須改革他們的政治體系，使得
民主治理與國內公民的自由選擇，可以用來保護人權與協助維持國際和諧互動；
在國際上，「基於和平是全世界的共同利益，國際應該設立一國際組織，讓各國
可以在制度內進行談判，解決爭議」 26國際組織除了有助和平解決糾紛，也可。
增進國家的互動交往，使國家有機會瞭解彼此意圖，帶領各國走出相互競爭策略
思維。同樣的，促進各國對國際法以及國際條約的尊重，也可達到類似效果。
第四、國際組織與國際建制（International Regime）是維持國際和平穩定的
重要機制：國際組織與建制可提供國家資訊，使其得以理性評估各種行為的成本
25
26
Robert Keohane, “International Liberalism Reconsidered,” in John Dunn, ed., The Economic Limits
to Modern Politics, (New York: Cambridge University Press, 1990), p.174; and Andrew Moravcsik,
“Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics,” International
Organization, Vol.51, No.4, Autumn 1997, pp.516-524. And Charles W. Kegley Jr. and Eugene R.
Wittkopf , World Politics: Trend and Transformation (Boston: Bedford/St.Martin, 2001), pp. 29-30.
The Fourteen Points, Wilson’s Address to Congress, Woodrow Wilson, January 8, 1918.
20
效益，即使有時國際組織規範與國家的短期利益相牴觸，為了長期國家利益與國
際互動考量，仍然會選擇遵守國際組織與規範。原因有數項：首先，國際組織與
建制可以降低國家互動交易成本，經由國際組織過程集合資源、分享資訊，讓國
家得以在國際組織過程中與其他國家進行有效溝通與談判，使國家認為參與國際
組織活動有其便利性，亦具減少國際互動成本功能。27其次，國際組織與建制可
以提高國家間相互期待值，有助維持國家間的合作關係。28透過參與國際組織過
程，國家可以有效合理期待其他會員國的行為，成為國家制訂對外政策時的決策
依據。此外，國際組織過程可提供某特定國際議題一個長期有制度處理的機制，
國家預期會在國際組織中與其他會員國作長期且多次的互動，因此會產生所謂
「未來陰影」(shadow of future)效應，29使國家為維持未來的持續互動而願採取
較為合作態度，不願為短期利益犧牲國家聲譽與長期合作機會。
第五、應以「集體安全」（collective security）取代傳統權力平衡：在經歷一
次又一次的戰爭後，國際應能體認到「和平不可分割」的重要性，以集體安全制
度取代傳統權力平衡，彼此同意對違反國際和平規則者作出集體反應，讓個別國
家的安全，成為全體國家關切的事項，對維護世界和平享有共同責任。如此將可
防止國際社會出現使用暴力擴張的國家，也可防止各國濫用暴力，甚至還能終止
軍備競賽。
同樣的，自由主義在歷經了二次世界大戰、冷戰後，也逐漸發展出不同的思
考 方 向 ， 如 ： 強 調 國 際 建 制 重 要 性 的 「 自 由 制 度 主 義 」 Neoliberal（
Institutionalism）、期許透過改變國內政治經濟制度，由內而外轉化國際互動模式
的「自由國際主義」等，皆豐富了傳統自由主義的探討層次，為當代國際行為者
的和平互動發展提供多種思考面向。
27
28
29
Robert Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations
Theory , (Boulder, CO: Westview Press, 1989), p. 386.
Ibid.
See Robert Axelord and Robert Keohane, “Achieving Cooperation Under Anarchy,” in Neorealism
and Neoliberalism, Ed. by David A. Baldwin (NY: Columbia University Press, 1993), at pp. 91-94.
21
第三節 社會建構主義
社會建構主義興起於 80 年代，學派不少，本文以溫特（Alexander Wendt）
為代表。社會建構主義認為國際體系是一個社會結構，而非物質結構，物質資源
雖然重要，卻不是支配國際關係的要素，因為在社會結構中，物質只是經由概念
上的共享知識（文化、信仰、觀念、規範）被賦予意義。相同的物質會因概念上
的認知不同，形成巨大的意義歧異。舉例而言，在冷戰期間擁有強大軍事力量、
高度創新科技的美國，只會對蘇聯造成威脅，對於歐洲盟邦則成為重要的保護
傘。所以國際結構是國際社會關係的產物，而此社會關係由規範、身分、利益等
成分構成，因此國際體系的主要結構來自成員的相互主體性。30
社會建構主義接受現實主義的部分假設，例如國家是國際社會的主要行為
者、國家行為是單一理性個體的行為、以及國際社會的結構基本上處於無政府狀
態。但對新現實及新自由主義而言，國際體系是一個由「物質力量決定權力分配」
的物質體系，國家認同及國家利益都已被客觀設定，超脫於社會互動之外，不會
產生變化。但建構主義則認為，國際政治的基本是結構性的，而非僅是物質性的，
此結構會塑造行為者的認知與利益，而非單純改變其行為。31所以國家的認同和
利益並非先驗存在，而是在國家之間的互動中建構形成，前面現實主義提到的主
權、無政府狀態、安全困境等傳統國際關係理論假設，同樣也是被國際社會建構
而生的產物。透過在社會結構中的實踐，會使社會體系中的行為者形成認同，這
些認同決定國家利益及國家行為，所以我們想了解物質所具有的權力、國家行為
的動機，就得先了解「概念」及「規範」在國際社會中的影響。
社會建構主義主要概念如下：
第一、國際體系是一社會結構，由三個主要成分構成，分別是共享知識
30
31
參見 Alexander Wendt, Social Theory of International Politics (Cambridge: Cambridge University
Press, 1999)，以及該書中文翻譯版，秦亞青譯，亞歷山大溫特著，《國際政治的社會理論》，
(上海：上海人民出版社，2000 年)。
Alexander Wendt, “Collective Identity Formation and the International State,” American Political
Science Review, Vol. 88, No.2, (1994), pp. 384~396.
22
（shared knowledge）、物質資源（material resources）、及實踐（practice） 32共享。
知識是行為體在特定社會環境中共同具有的相互主觀理解與期望（intersubjective
understand and expectation），處於相同空間的行為體因為對事物具有相同的認
知，所以對該事物的變化有共同的預測與期待，從而對許多概念產生相同定義，
行為體各自的身分與利益也經由共享知識建構，換句話說，在國際社會裡，國家
對彼此的認知如果基於現實主義的理解，認為「權力」為鞏固國家利益不可或缺
的要素，他國的權力增長，就是對自我威脅的增加，因而將其他國家定義為競爭
對手，便會出現軍備競賽、同盟、安全困境等相處模式。組成國際體系的物。
